【中华财税网北京11/29/2001信息】 科学严密的税收征管体系是防范避税行为 强有力的保障。目前，我们应在总结“征管与检查两分离”和“征、管、查三分离” 试点经验的基础上，加强税收征管改革步伐，防止出现各地区的不平衡。国家税务机 关应从整体性出发，全方位、多层次考虑改革的步伐方法和目标。要注意改革的同步 性，尽快建立起科学严密的具有中国特色的税务征收管理体系。同时，还应切实强化 税收监督检查机制，充分发挥监督检查的作用，真正做到以法治税。对不执行税法的 纳税人必须严惩，只有这样，税法对纳税人才有威慑力，避税行为才有可能得到有效 控制。在这一方面，西方国家的一些税收征管制度，可以为完善我国税收征管工作提 供有益的借鉴。 一、健全税收法规，普遍实行纳税 申报和审定、评估制度 国家的税收法令必须由国家的立法机构通过后颁布实施。政府可以向立法机关提 出立法和修改税法提案，国家税务部门在执法上向法律负责，有相对独立性。国家除 有健全的征税法，还有单独的、健全的征管法。作为各税共同遵循的法律依据。这个 征管法的内容包括纳税人的义务、纳税程序（如何申报、估税和纳税）、税务争议的 处理、纳税申诉、强制征收和罚则。还规定了在纳税人财产不足以偿还债务时，优先 保证税款偿还的还款顺序。有了统一的征管法，就避免了单行税法逐个规定税收征管 法则，使税法更为明确、合理。 ２０００年７月２６日，国务院第２９次常务会议审议通过了新的《中华人民共 和国税收征管法》，标志着我国健全税收法规又上了一个崭新的台阶。 二、以纳税人主动上门交税为主， 形成多样的征税方式 在商品经济日渐发达的今天，日益增长的征收量同控制征税成本构成了一对矛盾， 迫使我们要采取能适应现代经济管理的征税方式，以减少税务人员的征收成本，同时 也要方便纳税人缴纳。因此，企业纳税人必须每月按时到当地税务机关自行申报纳税， 并接受税务部门的检查。 三、严格、明确处罚规定，赋予税务机关强制执行权，并有其他配套的税收保证 制度 按税收征管法的规定，纳税人必须按规定的期限缴税，过期不交者，征收人员要 发出警告，限期在近日内缴纳。警告无效时，征收人员可以行使强制征收权力。强制 征收权包括查封、没收纳税人财产和对纳税人实行拘留。当然，征收人员行使强行征 收权时，要按民法的诉讼规定办理。对没收财产，税收征收法规定只限于动产，即纳 税人的所有库存材料和机器设备，都可以没收用来缴纳税款，没收的财产要编制清单 并加封条查封。变卖没收财产应在公共场所进行并应于变卖前登报通知。 四、建立税收审计制度 税收审计制度要求把税收的征收管理与税收的检查工作分开。税收审计要求的规 程如下。 审计对象的确定 审计对象的确定分为有计划的确定和根据需要临时确定两种。有计划的确定是根 据纳税人的数量，每年制定下年计划审计的户数。决定把哪些户纳入计划审计，主要 考虑三方面的因素：第一，审计经验。根据经验估计问题较多的，如发现某企业有隐 报现象，即使过了几年也不放过监督、审计。第二，公司的大小。以税源大户为审计 重点。第三，审计间隔时间的长短，长时间未作审计应着重考虑。 临时需要确定的审计主要根据多方面提供的线索进行。提供线索的来源主要有： 间接税收、直接税收提供的材料；海关提供的材料；司法部门提供的材料；其他人员 检举揭发；从对一个纳税人的检查发现另一个纳税人的材料。此外，还要对新开业或 关停企业进行必要的检查。 对纳税人进行审计的步骤 １．对拟选为对象的企业进行一般了解。即核对档案中以前缴税的数字；了解计 算机储存的各项数据；掌握与纳税有关情况，如雇员多少，查阅企业所报的财务报告 和其他有关材料，从而做到有的放矢。 ２．取得地区税务局对审查该企业的同意，写出审计决定书，经局长签字，一方 面分发银行等有关部门取得支持，一方面出示纳税人。有了审计决定书可以凭此查询 雇员、收货人等有关联者。 ３．一般，在检查前先电话或书面通知纳税人，但必要时可以突然袭击，与警察 一同检查。 ４．审计内容一般包括查账目、特别账户、原始凭证、工作底稿。检查有无应税 产品没有纳税和高低税率错用的情况，计算机记账情况，核对有关数字、缴纳税款是 否准确，记账方法是否符合现行法律等等。 ５．写出审计报告。如果查出纳税不实，就将情况写入报告，通知纳税人。纳税 人不服，可以书面申诉，审计处经过复查，如情况属实，征管处对纳税人补税并按规 定处罚。 五、应用科学的现代化管理手段，广泛运用电子计算机进行征收管理 随着经济的发展，税收工作量越来越大，情况也更复杂。为了适应现代化管理的 需要，电子计算机的应用已相当广泛。现已由中央机关发展到所有基层征收单位，从 单纯的数字报送，发展到信息储存、信息交流、税源控管、税款征收、档案管理等各 个方面。 目前，计算机主要处理以下几种业务： １．纳税申报单的处理。税务机关把计算机应用于纳税人申报单的处理工作。把 全国的纳税人的纳税情况记录在案。 ２．年终的汇算清缴工作。年终时就有两种情况：一种多提了，要退税；另一种 相反，要补税。计算机根据纳税申报单位的数据处理和分析就能区别出哪些该退税， 哪些该补税。 ３．税法条款的存贮工作。 ４．税务审计工作。计算机对所有纳税人的纳税申报单据都要进行审核，把申报 单上的数字同其他情报信息进行对照，就可以查出问题，把查出的问题出一个通知， 令其到收入局解释清楚。 六、利用社会力量，建立多种形式的协税制度 运用社会力量协助税收征管工作，是严格征收管理的有效途径。 税务行政协助，是指税务机关以外的其他单位和个人，对税务机关行政执法活动 予以协助。这种协助不是一般意义上的协税护税，而是一种法定义务，如果协助单位 不履行或者不适当履行义务，将承担由此引起的法律后果。税务行政协助主要包括以 下内容。 １．领导机关及领导个人的协助 各级党委、政府、人大、政协以及各群众团体的领导组织或个人有义务协助税务 机关的税收执法活动。地方政府和部门领导如果出于地方或集团利益的考虑，而对税 务机关的执法活动不予积极配合甚至阻碍的，应当承担由此引起的法律责任。 ２．金融机构的协助 中国人民银行、各商业银行、非银行金融机构和各级金库机构，在税务机关依法 冻结被管理人账户、追缴税款、入库税款，以及压缩欠税的过程中，必须在工作上给 予积极配合，协助税务机关执行税法，不得以任何理由拒绝。 ３．司法机关的协助 税务机关在税收执法的过程中，往往需要司法部门给予行政协助，特别是当前我 国未设税务警察和税务法院的情况下，司法部门的密切配合尤为重要。司法部门对税 务机关的依法行政行为及其行政协助请求，应无条件地予以支持。 ４．税务代理机构的协助 税务代理机构作为纳税人的涉税事务的代理人，应当如实向税务机关报告纳税人 的涉税活动，依法履行纳税义务，而不得与纳税人串通起来，采取欺骗、隐瞒等方式， 偷逃税款，或阻碍税务机关正常的执法活动。否则，政府有关部门将取消其税务代理 资格，触犯刑律的，还要依法追究法律责任。 ５．其他部门、单位和个人的协助 工商、交通运输、邮政等行政管理部门，以及企业、街道居委会等其他单位和个 人，有义务向税务机关提供有关纳税人的生产经营和收入情况等纳税资料，协助税务 机关进行税务检查和税款征收，配合税务机关加强对本系统的税收征管。 七、完善涉外税收征管 鉴于当前我国避税行为较多地发生在涉外经济活动中，因而必须进一步强化涉外 税收的征收管理，把强化涉外税收征管作为防范避税的突破口和有效措施，从而有助 于建立防范国内避税的税收征管制度。 依法治税是强化涉外税收征管的核心 依法治税，必须抓好立法、执法和司法三个环节。要有法可依，执法必严，违法 必纠。税收法制除税收法外，还包括税收征管法规。税收法制不健全，税收管理就不 可能有效进行。自改革开放以来，在涉外税收征管工作中，虽制定并公布了一些征收 管理法规，但由于开放时间不长，对外商投资企业和外籍纳税人的征收征管经验不多， 已经公布的一些条文和方法存在不少问题和缺点。当务之急是要对现有涉外税收的征 管法规进行整顿、归纳、修改和补充，建立一套适合我国的涉外税收征管法规体系。 税务机关在执行税法过程中，必须按税法办事，做到“违法必究”，切实维护国 家税法的严肃性。在处理违章案件时，必须坚持法律面前人人平等的原则，杜绝以权 代法、以情代法、以法代刑现象的发生。 把反避税作为涉外税收征收管理的工作重点 逃税和避税是国际经济交往中长期和普遍存在的客观现象。而反对、防范逃税和 避税也历来是各国税务当局十分重视的一个问题。我国自从对外开放以来，外籍纳税 人中出现了不少逃避纳税的现象。为了严肃涉外税收法纪，坚持以法治税，实行公平 税负的原则，维护守法经营者的合法利益，更好地发挥我国涉外税收鼓励外商投资的 作用，必须加强税收征收管理，采取反避税措施，并把它作为今后涉外税收征收管理 工作的一个重点。开展和加强反避税工作，首先要提高征管人员对这项工作的思想认 识，并克服畏难情绪。有些同志认为，我国对外开放政策的目标是鼓励更多的外商来 华投资，引进先进技术和管理经验，如果开展反避税活动，对外商的经营和财务活动 过多地监督核查，担心把外商吓跑，影响“税企关系”。这种顾虑是不必要的，甚至 是有害的。对遵纪守法的外商，它们的合法权益我们是坚决维护的。我们反对和防范 的是那些利用不正当手段减轻或逃避税收的行为，而且反避税是世界各国普遍的做法， 只要我们根据事实，坚持有理、有据、有节的方针，外商是能够理解的和接受的，而 且也会得到遵纪守法的外籍投资者的拥护和支持。其次，对避税应有一个明确的概念。 目前在国际税收中，有税收筹划、避税、逃税三个意义近似又有区别的概念。税收筹 划一般认为是在税收法规许可的范围内，通过经营和财务活动安排对各种税收方案的 优化选择，以达到减轻税收的目的。避税被认为是纳税人利用税法上的漏洞含糊之处 来安排自己的事务，规避或减轻税负的行为。两者都没有违法，但税收筹划既合法， 又合理，避税虽然不违法，但被认为是不道德的行为。逃税一般是采用欺诈或隐瞒等 非法手段达到少交或不交税的目的，性质是非法的。可见，避税与逃税在性质手段以 及由此而可能产生的法律后果上都存在着比较明显的差别。但在某些实际情况下，税 收筹划，避税和逃税三者之间的界限并不是径渭分明、一目了然。在税收征管法中， 应该有所界定，以便征管时有所遵循。第三，要对外商的避税手段进行调查研究，有 针对性地采取防范措施。外商及外籍人员避税方法五花八门，形式多样。最普遍、最 大量的避税手段是利用我国对国际市场行情不熟悉，消息不灵通，没有购买材料及销 售产品的渠道等弱点，控制企业购销权，抬高原材料进价，压低产品售价的手法，转 移利润，逃避税收。应通过调查研究，对外商所采用的避税手段，归纳分类，有针对 性地提出防范措施。 进一步完善相互制约的三分离的征管模式 税收征管模式与税制结构、纳税人以及税务部门的组织机构和征管人员的业务素 质有明显关系，我们要随客观经济条件的变化对之进行相应的改革。 征管查分离后，健全税务稽查机构，建立起一支专业化的税务稽查队伍。一方面 可以加强经常性纳税核查，另一方面在税务机关内部工作上，形成了既相联系，又相 制约的机制，可以达到以法治税的目的。 征管查分离后，健全税务稽查机构，建立起一支专业化的税务稽查队伍。一方面 可以加强经常性纳税核查，另一方面，还可抓好偷漏税大户等“钉子户”的重点检查 ，从而可以防止和打击偷漏税不法行为的发生。征管查分离后，三者分开，相对独立， 职责明确，可以促使税务征管人员加强业务学习，精通本职工作，提高业务水平，以 适应工作需要。征管查分离后，可以改变过去征管查权力过分集中的缺点，建立起相 互制约和监督的机制，可以防止个别税务人员以税谋私现象的发生，保持税务人员的 清廉。 任何一项改革，都不是孤立进行的，它要求其他方面也进行相应的配套改革。其 中，实行“上门申报、自觉纳税”制度，是征管模式的重要环节。这一制度的核心内 容，是纳税人按照税务机关规定的申报和纳税期限，主动到税务机关如实申报应纳税 款，同时办理缴款手续。这种征管制度，不仅有利于增强纳税人的纳税意识，还可使 税务人员从下户催税的繁琐工作中解脱出来，有利于税务部门加强监督检查，确保税 收任务的完成。 加强税收管理的综合治理 涉外税收的征收管理，政策性强，涉及面广，必须在党的领导下，依靠社会各方 面力量，互相配合，协调作战，才能保证涉外税法的贯彻执行。 各级税政机关应充分认识涉外税收工作的重要性，将其纳入议事日程，经常听取 税务机关的汇报，了解税收工作的情况，对税收工作予以检查、监督和指导，税务机 关在工作中遇到的困难和问题，尽量帮助解决，并帮助协调税务部门与其他部门之间 的关系，支持税务部门以法治税。 加强与有关部门之间的横向联系，建立严密的税收监控和信息网络。要与外经贸、 建委、涉外企事业单位及宾馆饭店等部门保持经常联系，互通情况，协调一致，控制 税源。要与银行、工商、交通、邮电、铁路、民航等部门配合，强化税务稽查，有效 控制各种偷税、漏税、逃税、避税行为发生。要与司法部门配合，强化司法监督，维 护税收秩序，严厉查处、打击暴力抗税犯罪活动。 依靠群众组成协税、护税网络。协税网络是协助税务机关搞好税收工作的各种群 众组织。护税网络是为了保障税务治安。前者协助法律宣传，打击偷漏税的不法行为， 严厉查处以各种借口偷税抗税案件，保证国家税款及时足额入库。后者维护税收治安 秩序，保障税务人员依法执行业务。为了调动协税人员的积极性，对有功者要给予适 当奖励。 (3)