【中华财税网北京11/29/2001信息】 （三）税制改革设想 优化税制结构 鉴于现行税制过分依赖商品税的不合理状况及其消极效应，有必要适当调整商品 税和所得税的比重，提高所得税在税制体系中的地位，最终建立起商品税和所得税并 重的双主体税制，充分发挥所得税在调节经济运行、体现国家产业政策、促进收入公 平分配等方面的积极作用。 调整商品税和所得税在税收总额中的比重，不能靠简单的此消彼长方式来实现， 而要从总体税负调整的角度出发，通过逐步扩大所得税和财产税增量的办法去实现。 具体办法有：（１）不断完善所得税制，加强征管，堵塞税收流失漏洞；（２）适时 开征社会保障税等新税，增大所得税类的比重；（３）加强财产税、行为税等辅助税 种的建设，最终建立起以商品税和所得税为主体，其他税种相辅助、税种齐全、功能 较为完备的税制结构。 完善商品税制 商品税改革的重点是增值税的转型和消费税的征税范围问题。 我国实行的是生产型增值税，即购进的固定资产所负担的增值税税款不允许扣除。 目前，这种增值税最明显的缺陷是，对固定资产存在重复征税，无形中刺激了生产成 本的增加，不利于技术进步和扩大再生产。特别是对于高新技术产业和能源、原材料 等基础产业而言，其资本的有机构成高、外购材料较少，在不能抵扣外购固定资产税 金的情况下，必然加重其税收负担，不利于这些产业的发展。相反，实行消费型增值 税，允许纳税人将外购的固定资产税金抵扣，能够较好地体现增值税的中性原则，有 利于鼓励投资，特别是鼓励高科技投入和风险投资，加快我国产业结构的改造与升级。 当然，增值税转型也面临许多困难，可以先采用过渡办法，比如在少数行业试行消费 型增值税或先实行收入型增值税，然后视财政的承受能力，逐步过渡到全面实行消费 型增值税。 现行消费税只选择了１１个税目征税，征税面偏窄，无论是筹集财政收入，还是 调节、引导消费，都难以达到较好的效果。从目前我国的国情看，消费税的征税项目 有必要进行适当调整，逐步将消费税收入占商品劳务税的比重由目前的１３％提高几 个百分点。适当扩大消费税征税范围的设想：一是选择一些税基广、消费普遍，征税 不会对人民生活水平产生较大影响，且具有一定财政意义的消费品进行课税。二是选 择一些需要适当调节的娱乐消费业项目征收消费税。同时，将一些属于生产资料的产 品，从征税项目中剔除出去。 统一内外资企业所得税 我国现行企业所得税制度按照内资企业和外资企业分设两个税种，同行业、同类 型、同区域的内外资企业享受不同的税收待遇。改革开放初期，对内外资企业采取不 同的税收政策，其主要目的是要以税收促开放、以优惠吸引外资引进先进技术和管理 经验。这项税收政策在当初确实起到了一定的积极作用，但其负面影响也越来越明显， 主要是不利于资源的合理配置，不利于企业的公平竞争。 统一内外资企业所得税，需要解决好纳税人、计税依据、税率和税收优惠的设计 等难点问题。（１）纳税人的确定。借鉴国际上的通行做法，结合我国具体情况，可 采取以企业作为纳税人的原则，规定凡依据我国法律、行政法规设立的，或者总机构 设在中国境内的公司、企业和有生产、经营活动的组织为企业所得税的纳税人。这样， 既可以避免实行法人税而带来的征税面过窄的问题，也可避免现行内资企业所得税以 “独立核算”原则确定纳税人给税收征管带来的困难。（２）计税依据的确定。要区 别会计所得和计税所得，统一税前扣除标准。税前列支的计税工资和公益性、救济性 捐赠可以考虑改为实行据实扣除。（３）税率的设计。根据我国税收征管水平现状和 “效率优先、兼顾公平”的原则，以实行比例税率为好。统一后的企业所得税税率可 维持现有水平或适当降低。（４）税收优惠。尽可能地减少税收优惠，避免因过多优 惠而产生征管漏洞；要按照有利于体现国家产业政策原则，调整新办生产性外商投资 企业的税收优惠政策。 完善个人所得税制，强化税收征管 随着我国经济的工业化、市场化和城市化进程的加快，个人所得税已成为最有发 展前途的税种之一。针对现行个人所得税在税制和征管两方面存在的问题，完善个人 所得税主要包括两方面的内容。 首先，要改进个人所得税制度的设计，以分类综合所得税制取代现行的分类所得 税制，按年计征；征税办法要有利于体现国家政策，应当对勤劳所得和非勤劳所得制 定不同的税率，使非勤劳所得的税收负担重于勤劳所得，发挥个人所得税的调节功能； 在费用扣除方面，可以考虑按照纳税人生活费用支出的内容不同，分别设置基础扣除、 赡养扣除、特定支出扣除等项目。 其次，要进一步强化个人所得税的征收管理。具体措施包括：（１）实行纳税人 和所得支付单位（或个人）“双重纳税申报”制度，以便税务机关交叉稽查。（２） 实行按年计征，分期（次）预缴，年终汇算清缴。即以全年所得作为课税对象，但为 了扩大征税范围，堵塞税收流失漏洞，平衡税款入库，可以在预征环节设计一个稍高 的比例税率，实行全额征税，年终汇算清缴时才计算费用扣除。这样，有利于激励和 约束纳税人在年终主动进行汇总申报纳税。（３）尽快建立居民个人收入和财产申报、 登记制度，以及存款“实名制”，并大力推行个人收入支付的“票据化”，实行银行 与税务部门计算机联网，加强税源控管。 建立健全地方税体系 完善地方税制的重点是要建立健全地方税体系，其中，既包括地方主体税种的建 设，也包括辅助税种的建设。我国现行地方税体系中的主体税种不明确，税制结构缺 位，除了营业税占地方税总额的比重稍高（２９％，１９９７年）外，其他的地方税 种所占比重都很低，一些在１９９４年税制改革时确定为地方税的税种也未开征。完 善地方税体系应该建立起以营业税和所得税为主，财产税和其他税为辅的税制结构。 当前，需要进行改革、完善的地方税种主要是房产税、城市维护建设税、土地使 用税和车船使用税等。 理顺税费关系 税收和收费都是政府取得财政收入的形式。理顺税费关系应遵循两条原则：一是 减轻纳税人负担；二是树立以税理财、集中理财的原则。在理顺税费关系过程中， “费改税”与“规范收费”要同时并举。政府收入机制的非规范性固然与费改税少有 联系，但并不是所有的费都必须改为税。税与费有着各自的功能和特点，在经济生活 中也有各自独特的地位和作用，因而理顺税费关系要避免税费的相互替代。 适合于费改税的项目必须同时具有以下特点：一是收费项目非直接有偿，即付费 与受益之间没有一一对应的关系；二是征收范围较广，至少覆盖某一省、自治区、直 辖市的范围，具有众多的缴纳单位和个人；三是具有长期稳定的收入来源，且收费规 模较大。对于具有上述特点的收费应通过并入现有税种或开征新税实现费改税，将其 纳入征税轨道；对于不具有上述特点的收费则须通过“规范收费”的办法进行清理， 取消不合理收费项目，规范合理收费，建立有法可依的、规范的收费制度。 开征新税种 根据经济发展、税源结构变化和费改税的需要，适时开征新税种，也是下一阶段 税制改革的重要内容。 开征社会保障税。建立健全社会保障制度是建立现代企业制度、促进全国统一劳 动力市场形成的客观要求。以目前的社会统筹方式筹集社会保障资金，统筹层次低、 筹资标准和方法不规范、资金来源不稳定、管理混乱。这种状况不能适应社会性保障 制度建立与发展的要求，不利于劳动力资源的合理流动。参照国际惯例，将目前的各 类社会保障统筹改为统一征收社会保障税，既是必要的，也是可行的。由于我国地区 之间发展不平衡，在进行社会保障税设计时，要考虑到落后地区的经济发展水平，这 种地区间的不平衡可以通过商业保险来调节。 开征遗产税和赠与税。改革开放以来，我国居民收入水平差距不断扩大，城镇和 农村居民的基尼系数已分别由１９８０年０．１６和０．２４上升到１９９５年的 ０．３１和０．３３。但在现行税制体系中，能调节收入和财富分配的个人所得税所 占比重只有３．２％（１９９７年），其调节收入和财富分配的力度微乎其微，因而 开征遗产税与赠与税十分必要。由于个人所得税、遗产税和赠与税的课税对象不同， 处于不同的征税环节，因此，开征遗产税和赠与税有利于其与个人所得税的协调配合， 共同调节收入和财富的分配。 开征燃油税和车辆购置税。其中，用燃油税取代公路养路费、公路客货运附加费 和公路运输管理费；用车辆购置税取代车辆购置附加费。这项改革是国家规范收费， 实行费改税的重要举措。 深化税收征管制度改革 税收征管改革就是要建立以“申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托， 集中征收，重点稽查”的新征管模式，其核心是要分清征纳双方的权利、义务和责任， 以先进的计算机管理手段为基础，改进征管方式，不断提高税收征管的效率。 税收征管改革必须以法治和效率为原则。市场经济的法制化特征客观要求征纳双 方都必须在法律界定的权利和义务范围内活动。深化征管改革就是要理顺征纳关系， 明晰征纳双方各自的权利和义务，实现税收的征纳过程在法律规定的程序内运行。效 率是市场经济活动的基本准则，也是税收征管的准则。效率原则要求税收的征管在增 加税收总收入的同时，尽量降低税收成本。 深化税收征管改革的主要内容包括： （１）完善纳税人自行申报纳税制度。进行税收征管改革，建立新征管模式，首 先是要理顺征纳关系。在过去旧的征管模式下，税务人员包办纳税人的申报纳税事宜， 导致征纳双方法律责任不清。实行自行申报纳税，要求纳税人必须依照税法的规定， 自觉履行纳税义务，按照规定的申报纳税时间、程序和方式，向税务机关自行办理申 报纳税事宜，也可以在纳税人自愿前提下实行中介机构代理申报。实行申报纳税，既 可以使征收机关从烦琐的包办纳税中解脱出来，将主要精力和工作重点放到征收和稽 查上来，又有利于形成纳税人自我约束机制，增强公民纳税意识，是加强征管、提高 征管效率的基础。 （２）完善纳税人服务体系。要使所有纳税人都能依法自我申报，必须使它们具 有自我申报的能力，而这种能力的具备离不开良好的税务服务。为纳税人服务应采取 以税务机关的专业服务为主、以中介组织的社会服务为辅、专业服务与社会服务相结 合的办法。税务机关的专业服务主要是建立税法公告制度和建立申报服务大厅，定期 向纳税人提供有关税法的咨询和以集中公开的形式为纳税人提供税前、税中、税后的 全方位服务。社会服务主要是积极稳妥地发展税务代理服务。税务代理是一种专门从 事代理纳税人办理纳税事宜的中介行为。随着社会主义市场经济的建立和发展，企业 将成为真正独立自主、自负盈亏的经济实体。企业为了既保证自己正确履行纳税义务 和保护自己的合法利益，又可以从烦琐的纳税事务中解脱出来，就需要有专门为其办 理纳税事宜的中介机构（或组织）。 （３）健全强有力的税务稽查监控体系。在实行申报纳税的基础上，征收机关应 将工作重点转移到稽查监控上来，建立健全强有力的税务稽查体系，这也是征纳双方 依法行使权利和履行义务的保证。税务稽查不仅要对纳税人的经营状况、纳税状况和 税务代理人的代理情况进行稽核检查，而且对税务人员的执法行为也要进行监督和稽 查。 （４）利用先进的计算机管理手段，提高征管效率。建立以计算机网络为依托的 税收征管监控体系，实现计算机对税收征管全过程的监控，是提高征管效率的物质和 技术保证。运用计算机进行税收征管，可以节省大量的人力、物力和财力，在提高税 收监控效率的同时，降低税收征收成本，提高税务工作效率。 二、通过加强反避税立法反避税 避税行为的发生，最终是以减轻纳税义务来体现，避税的方式是多样的，但这并 不是说在纳税人进行避税时我们束手无策。如果防范避税已成为税收工作的重要环节， 其中关键的就是要针对各种避税采取相应的措施，在避税行为发生之前予以堵塞对税 收筹划性质的避税，要通过加强税收的立法完善税收制度，加强税收征管，使我国税 收法律体系进一步健全和完善，对于其他性质的避税，一般认为是合法不合理的，这 样我们就需要采取一系列的约束规范，来防范其发生。在这一方面我们要广泛借鉴和 认真吸收西方一些发达国家的反避税立法实践的经验，为进一步加强和完善我国的反 避税立法工作提供有益的参考。避税一词在我国国内税收实践上还没有运用，对其认 识和采取的态度还很肤浅，但从实践的发展，这一方面的工作必将提到一个重要的新 的高度来认识。 我们在借鉴国际反避税法规的基础上，结合我国避税的实际情况，在税法中单独 制定反避税条款。主要内容应包括： （１）明确关联企业的含义，为开展反避税工作提供法律依据。 （２）制定防范转让定价避税的法规，可参考国际通用的正常交易原则、举证转 嫁原则和税收妥协原则等。 （３）明确税务机关在掌握充分资料和确凿数据的情况下，有权作出调整和处罚 的决定。 （４）制定纳税人不与税务机关及税务人员配合，不提供税务机关所需要资料的 处罚规则。 （５）明确有关部门在反避税中所处的配合位置，并制定对有关部门不配合及违 章的处罚条款。 (3)