【中华财税网北京01/24/2002信息】 建设项目计划是一个具有广泛含义的概念。 它是建设项目前期决策、勘察设计等主要工作的统称。在建设项目计划的编制过程中， 包括：估量机会——确定任务——明确目标——方案评估——方案抉择——标准制定 ——预算的编制等具体的工作内容。而建设项目前期决策和勘察设计工作，则充分地 体现了建设项目计划的职能要求，因而，对建设项目前期决策和设计工作审计本身可 以称为建设项目计划审计。从国内外审计理论和审计实践的情况来看，建设计划审计 的方法、内容、深度等方面的要求各有不同，为了能够更好地掌握建设计划审计的尺 度，我们对国内外的相关审计工作进行深入比较，以作为我们今后工作的借鉴。 　　审计时间比较 　　审计建设计划的难点在于何时审计？如何审计以及审计到底有多大的制约力度等 问题。 　　从国外审计实务上看，各国做法不尽相同。例如，印度有关文件规定：“在作出 投资决策之前，国家审计机关有必要审查其是否在既定政策框架内，系统地提出各项 被选投资方案，是否注意到与其他经济部门的各种前后相关关系。”从其中“作出投 资决策前”一语中， 我们可以看出，投资决策审计表现为事前审计。德国在一份报 告中称：“计划评估也是于事后执行，以评定达成的结果是否符合最初或重定目标； 是否必须修正，以及有无可供未来使用或增加经验的资料。”由此，我们也不难发现， 这种审计也是建设性的，不是批评性的，审计时间为事后。在美国，审计部门在政策 评估功能中扮演很重要的角色。他们主要配合立法与议员的要求而工作，因此，他们 有众多的专门审计人才，能够对项目前期决策进行跟踪审计，以达到良好效果。 　　在我国的审计实务中，计划审计更多地表现为事后审计，审计工作往往是应建设 项目预算执行情况审计或决算审计的要求延伸而来的，而且主要停留在程序审计和常 规审计方面。这样做有其道理，即可以避免由此而来的审计风险，可以避免审计人员 不足、力量有限的尴尬；但却对制约前期决策失误问题无能为力，使审计的功效丧失 近半。众所周知，计划是项目建设与管理的指南，计划不当，项目建设目标难以实现， 项目投资浪费巨大，难国家造成的损失也极为严重。 　　从理论上说，对前期建设项目计划工作审计，应以跟踪审计为最佳方式。即建设 项目计划审计应与计划工作同步进行。这样做，必须具备两个基本条件，一是建设项 目审计人员具有足够的时间和力量实施这项审计；二是审计人员必须在一定程度保证 前期计划审计的质量，以避免在后面的审计工作中自己否定自己，造成审计被动。经 过前期计划审计的项目，其计划方可作为审计的依据。 　　审计内容比较 　　在印度，要求审计机关重点审计下列内容：1、前期投资决策；2、建设项目评估， 包括选址、筹资、寿命期、技术、成本利润率、人力和职业的产生、项目实施要求等 内容。在韩国，监查院表示他们将一项计划当作经营活动的一个部分进行审计。其内 容包括：投资计划和项目设计是否合理？设计中是否含有不必要的投入？项目选择是 否妥当？建设顺序、公益性等是否合理？选址计划是否恰当？计划规模是否合理等相 关内容。我国审计机构对建设项目计划审计的内容主要包括前期决策与设计工作程序 的合法性和完整性，建设项目前期决策中是否存在先报批、后论证的问题，项目可行 性研究报告的编制与审批部门是否具有相应的资质、级别，设计收费是否符合国家文 件规定等主要内容。 　　对公共工程建设计划审计是美国政府审计机构的主要职责之一。美国联邦政府预 算中，经常编列经费，辅助地方政府从事重大的公共工程建设。如州际高速公路、医 院等。联邦政府有时也会办理一些重大工程的建设的计划。在美国各类公共工程建设 计划中，有关环保的监控，系联邦政府最重视工作之一。通常美国审计总署（Genera Accounting Office 以下简称为GAO）对于各项工程建设计划，仅选定计划中某些特 定项目执行审计，例如有关工程质量控制程序、资金运用之管理及是否符合有关环保 的规定等。 　　公共工程建设计划审计案件通常系来自美国国会议员或国会各委员会直接交付的 任务。这些由国会交查案件，主要是请GAO针对某一特定计划，详细评估其成本和效 益。一般而言，美国国会经常将GAO的调查分析报告及所提之建议与该项计划主办单 位所出具的分析报告加以相互比较，在此基础上选择适当计划方案。至于美国联邦审 计总署是如何对公共工程计划实施审计的，下面我们以具体的案例为主，向读者进行 介绍。 　　芝加哥大都会卫工局，负责芝加哥大都会地区的下水道系统及贮水池工程的建设 计划。该计划包括于地底下200至300英尺处，建造一条长31英里的下水道和三座巨型 的贮水池。依据计划，该项系统若建造完成，将有如“深底遂道”一般，能将各地因 暴风雨产生的雨水，如瓶子般聚积在深底遂道中，经由适当的处理后，方由下水道系 统排放。净化处理后的雨水将不再有污染的问题。但这一计划在美国芝加哥地区议会 中存有不同意见，部分参议员要求认为该项工程所估计的经费可能过高，因此，参议 员要求GAO实施审计。GAO接到任务之后，经过妥善规划，分为两部分进行调查。第一 部分调查的重点在于确定该项建设计划所规划的目标是否适当，并拟定查核的重点范 围如下：确定芝加哥大都会区域内，最易发生洪水泛滥的正确位置；洪水泛滥造成损 失的正确估计；此项计划的环境影响评估；相关单位对该项建设计划的意见；评估有 无其他经济的替代方案。 　　第二部分工作更是艰难繁重。GAO人员必须进行一项美国全国境内，有关排水系 统洪水泛滥问题的重要性研究，同时也归集其他国家有关解决类似洪水泛滥问题的方 法。结果，这一庞杂的工作导致了GAO的审计人员对该项建设计划所提的调查报告厚 达七大册。经过详尽的调查与审计之后，得出初步结论：该建设计划的预算经费将高 达30亿美元。 　　在GAO进行调查之前，主办单位现有资料中，根本无法指出芝加哥大都会区域， 其发生洪水泛滥所造成的财物损失更无资料可寻。为了寻求上述各项答案，GAO的审 计人员，不辞辛苦地走访了芝加哥大都会设有排水沟系统且曾遭受洪水的蹂躏的54个 社区。同时，走访了这个地区的相关权责官员。另外，设计了一份调查问卷，分发至 该社区中总计选样7000个家庭，该问卷的回收率达97%，显示社区的居民十分关心切 身问题，也祈望这一问题能够获得有效解决。于是，审计人员依据访谈和问卷的资料， 深入研究分析结果，终于能在地图上清晰地标出芝加哥大都会地区洪水泛滥的正确位 置。为了要了解是否有其他较为经济且可行之替代的方案，GAO特别聘请了两位专家进 行有关下水道系统的文献调查。接着，GAO的审计人员又继续走访了美国环保署的官员、 该项建设计划相关管线工作人员、资深望重的大学教授和市民服务中心成员，彼此充 分交换意见，以求评估分析的工作能更为正确。 　　为充分了解计划书中的各项成本，GAO的审计人员认为在了解建设目标与预期效 益之间的关系之前，应先明确了解芝加哥大都会地区洪水泛滥问题的严重性。经过缜 密的考虑，GAO的分析报告指出：原计划中所编列的预算30亿美元中，并未将应有的 周边工程一并纳入考虑。如果全部考虑进去的话，则所需总经费大约要高达110亿美 元左右。其调整幅度为预算3、7倍。 　　与此同时，GAO的审计人员还针对某些特别重要的问题，执行了合法性审计，并 提出了不少改进建议。 　　公共工程建设计划，是既花钱且对提升国家的经济发展又极具重要性的工作。因 此，重视对建设计划的审计工作十分之重要。审计人员应充分归集各项必要的技术资 料，培养业务能力较强的审计人员，才能做好公共工程建设计划审计工作。 (3)