２００１年５月９日　建建［２００１］９４号 各省、自治区建设厅，直辖市建委，计划单列市建委（建设局）： 　　现将《建设部关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见》印发给你们，请结合 本地实际，认真贯彻落实。 附：建设部关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的意见 　　为认真贯彻国务院召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议精神，进一步抓 好整顿规范建筑市场秩序工作，现提出如下意见： 　　一、充分认清进一步整顿规范建筑市场秩序的重要性、紧迫性，明确目标，突出 重点 　　１、近几年来，各级建设行政主管部门在监察等部门的支持和配合下，持续开展 了整顿规范建筑市场和建设工程项目执法监察工作，使建筑市场秩序有了一定好转， 建筑市场开始逐步走上依法管理的轨道。但是，建筑市场秩序混乱的问题还没有得到 根本解决，有些方面的问题还相当严重。 　　建筑市场秩序的混乱，不仅严重危害及工程质量和安全生产，影响投资效益的发 挥，而且腐蚀了干部队伍，败坏了社会风气。各级建设行政主管部门一定要从保证改 革开放和现代化建设顺利进行的高度，深刻认识整顿和规范建筑市场的重要意义，增 强做好这项工作的政治责任心和紧迫感，把进一步整顿规范建筑市场秩序，作为实践 江泽民总书记"三个代表"重要思想的重要工作来抓紧抓好。 　　２、要通过进一步整顿和规范建筑市场秩序，加强制度建设，加大监管力度，努 力解决一些危害性大、社会反映强烈的突出问题，使工程建设各方主体的法制意识明 显增强；规避招标、招投标弄虚作假以及转包、违法分包和恶性压价等问题得到有效 整治；不履行法定建设程序和不执行工程建设强制性标准的状况得到基本扭转；违法 设置建筑市场障碍的地区封锁问题得到基本解决；违法案件特别是大案要案得到清查， 有关的责任单位和责任人依法受到严惩。 　　从２００１年起，所有建设行政主管部门管理范围内的新开工的工程项目，应当 按照有关法律法规的规定，做到必须进行招标的工程项目（勘察、设计、施工、监理） 全部实行招标，必须进行公开招标的工程项目（勘察、设计、施工、监理）全部公开 招标，经依法批准的勘察、设计可以实行邀请招标，可以组织概念设计招标；依法必 须招标的工程项目，不得排斥或限制符合条件的勘察、设计、施工、监理单位参加投 标；必须报送审查的施工图设计文件，未经审查批准的一律不得使用；必须监理的工 程项目，全部选用符合资质条件的监理单位实行监理；必须办理施工许可的工程项目， 全部依法取得施工许可证；必须进行政府质量、安全监督的工程项目，全部实行质量、 安全监督；必须办理竣工验收备案的工程项目，全部实施竣工验收备案。 　　３、整顿和规范建筑市场秩序是一项长期而艰巨的任务，必须标本兼治，既要加 强制度建设，深化建设体制改革，又要突出重点，严厉打击违法行为，有针对性地开 展专项治理，不断取得阶段性成果。 　　今年整顿规范建筑市场秩序的重点是：依法查处规避招标和在招投标活动中弄虚 作假的问题；依法打击勘察、设计、施工单位转包、违法分包和监理单位转让监理业 务，以及无证、越级承接勘察、设计、施工、监理业务包括挂靠、卖图签等问题；依 法查处违反法定建设程序的问题；依法查处不执行工程建设强制性标准，偷工减料等 问题。 　　整顿规范建筑市场秩序，要对建设行政主管部门管理范围内的在建工程进行全面 检查，特别要加强对建筑装饰装修和城乡结合部、开发区、县以下地区包括村庄和集 镇农民自建三层以上住宅、农村学校以及其他工程建设活动的监督管理。 　　二、严格执行法定建设程序，严肃依法查处违反法定建设程序的行为。 　　１、所有工程都必须严格执行法定的建设程序。要认真落实项目法人责任制，明 确建设单位（即项目法人）为该工程项目的第一责任人，对工程项目的组织建设承担 法定责任。在工程建设中不执行法定建设程序，应当首先追究建设单位的责任。 　　监理单位发现所监理的工程项目违反法定建设程序时，应当及时向建设单位反映； 对于建设单位或者承包单位拒不改正的，应当向建设行政主管部门报告，由建设行政 主管部门责令改正，并依法给予违法单位行政处罚。 　　２、严格执行建筑工程和市政工程的施工图设计文件审查制度，未经审查批准的 施工图设计文件，一律不得使用。对于经审查发现的问题，建设行政主管部门要依法 责令设计单位修改，凡不进行修改或者经修改后仍不合格的，不得交付使用；对于施 工图设计文件未经审查或者审查不合格而擅自施工的，要责令建设单位改正，并依法 追究其责任。其他建设工程的施工图设计文件审查办法，建设部将会同国务院有关部 门抓紧制定。已具备条件的部门和地方，可以尽快开展审查工作。 　　凡未开展建筑工程和市政工程施工图设计文件审查工作的省、自治区、直辖市， 应当在２００１年６月底前确立机构并开展这项工作；对于逾期不开展工作的，建设 部将予以通报批评。 　　３、严格执行施工许可和工程竣工验收备案制度，切实把好工程的开工和交付使 用两道关口。除按照国务院规定的权限和程序应批准开工报告的工程外，所有工程都 必须依法实行施工许可管理。对于违反有关法律法规的规定，不实行招标或者公开招 标、不报送施工图设计文件审查、不办理质量安全监督、不依法委托监理的工程，建 设行政主管部门不得颁发施工许可证；对于未取得施工许可证擅自开工的，必须依法 作出严肃处罚。要认真执行工程竣工验收备案制度，凡有违法行为的，要依法责令停 止使用，并重新组织竣工验收。 　　三、加大监管力度，切实解决规避招标和招投标弄虚作假的问题。 　　１、要依法规范建设单位的招标行为。凡不适宜公开招标的国家重点项目或者地 方重点项目，必须经依法批准后，方可进行邀请招标。依法必须招标的工程，不得违 法进行议标。 　　建设单位应当依法组织招标活动。对于依法必须进行勘察、设计、施工、监理招 标的各类房屋建筑和市政基础设施工程，建设单位应当自确定中标单位之日起１５日 内，向建设行政主管部门提交招标投标情况的书面报告。建设行政主管部门接到报告 后，应当对其招标投标活动的合法性进行严格审查，发现有违法行为的，要依法作出 严厉处罚。 　　２、要加快健全和完善有形建筑市场，加强管理，规范运行，充分发挥有形建筑 市场解决规避招标、招投标弄虚作假等问题的作用。全部使用国有资金投资或者国有 资金投资占控股或者主导地位的工程项目中，依法必须进行施工招标（包括公开招标 和邀请招标）的，除跨省、自治区、直辖市的铁路、公路、水利等国家重点建设项目 外，原则上都应当进入有形建筑市场进行招标投标活动，由政府有关部门依照法律、 法规的规定，对相关的工程招标投标活动实施监督或共同监督。依法必须进行勘察、 设计、监理公开招标的工程项目，有条件的也应当进入有形建筑市场，按照有关规定 实施招标投标和监督管理。 　　各地的工程招标投标监管机构与有形建筑市场、工程招标代理机构必须实行机构 分设、职能分离，不能搞"两块牌子、一套班子"。这项工作应当在２００１年底前完 成。有形建筑市场可以经批准收取服务性费用，原则上应当实行按宗收费，可以根据 工作量确定合理收费幅度，并将经批准的收费标准予以公示。 　　３、各地要认真贯彻国务院即将颁发的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封 锁的规定》，彻底清理并废除各种带有地方保护和行业垄断内容的规定，严禁设置市 场障碍，违法限制或排斥本地区、本系统以外的勘察、设计、施工、监理单位参加工 程投标。 　　４、大力推行工程建设项目招标代理制度。凡依法必须招标的工程项目，建设单 位不具有编制招标文件和组织评标能力的，应当委托招标代理机构办理招标事宜。对 于委托招标代理的工程有规避招标或招投标弄虚作假行为的，除依法追究建设单位的 责任外，还要依法严肃追究招标代理机构的责任。 　　５、强化工程合同管理，严禁搞"阴阳合同"。凡建设单位与中标的勘察、设计、 施工、监理单位，不按照招标文件和中标单位的投标文件订立合同，或者建设单位 与中标的勘察、设计、施工、监理单位订立背离合同实质性内容的其他协议的，建设 行政主管部门必须责令其改正，并依法予以处罚。 　　建设单位不得迫使勘察、设计、施工、监理单位以低于成本价的价格竞标，不得 违反国家关于勘察、设计、监理取费标准的规定强签合同。对于违反法律法规规定的， 要责令改正，并依法予以处罚。 　　建设单位应当按照合同的约定，依法及时拨付工程款项。对于建设单位逾期不付 款的，应当依照《中华人民共和国合同法》第２８６条的规定执行。对于已竣工验收的 工程，建设单位未按照合同约定结清工程价款的，建设行政主管部门对其拟新开工的 工程应视作建设资金不落实，不予颁发施工许可证。 　　四、完善制度，强化监督，综合治理转包、违法分包等问题。　 　　１、勘察、设计、施工单位一律不得转包或者违法分包所承揽的工程，监理单位 一律不得转让监理业务。 　　建立工程合同及分包合同备案制度，组织制定工程合同及分包合同系列范本。勘 察、设计、施工、监理单位与建设单位签订合同，以及勘察、设计、施工总包单位与 分包单位签订分包合同后，均应在７个工作日内将合同或分包合同报工程所在地的建 设行政主管部门备案。对于不进行合同或分包合同备案的勘察、设计、施工、监理单 位，建设行政主管部门要予以公开通报，并在资质年检中作为不良行为给予记录；发 现有违法行为的，要责令改正，依法进行查处。 　　２、拓展有形建筑市场的服务功能。到２００１年底，直辖市、省会城市原则上 都应当在有形建筑市场设立专业分包、劳务分包的分市场，发布分包工程和分包企业 的信息，为总包分包双方和政府规范分包活动提供服务。工程项目多、建设规模大的 其他城市也应当逐步设立。 　　３、加强对施工企业项目经理及其项目管理班子的管理。每个项目经理原则上不 得同时负责两个以上工程项目的管理。建设行政主管部门应当定期对施工现场组织检 查，发现有转包或者违法分包行为的，不仅要对承包单位、分包单位依法作出严厉处 罚，而且要对项目经理予以降级直至吊销资格证书。 　　分包工程除总承包合同中约定的外，必须经建设单位认可。对于建设单位不依法 履行分包管理，或者与勘察、设计、施工、监理单位串通，允许其转包、违法分包或 者转让监理业务，甚至强行指定转包、违法分包的，建设行政主管部门要给予公开通 报，并会同有关部门对该单位直接负责的主管人员和其他责任人员给予严肃处理。 　　五、改革和完善企业资质管理办法，建立严格的建筑市场准入和清出制度。 　　１、目前，建筑市场供求关系严重失衡，勘察、设计、施工的生产能力明显过剩， 是引发建筑市场过度竞争，导致市场秩序混乱、企业效益低下、工程质量不高的基 础性原因。要按照建设部新颁布的《建筑业企业资质管理规定》、《建筑业企业资质 等级标准》和《关于工程勘察、工程设计单位资质换证工作有关问题的通知》、《关 于颁发工程勘察资质分级标准和工程设计资质分级标准的通知》要求，从２００１年 ７月起，用一年左右的时间，进行勘察设计单位和施工企业资质的重新核定就位，调 控规模，优化结构，推动企业的改组和改造，逐步形成勘察设计综合类、行业类、专 项类以及施工总承包、专业承（分）包、劳务分包三个序列的行业结构，扶优扶强发 展一批实力雄厚的大企业和企业集团，提高其产业集中度和国际国内市场的竞争力， 促进中小勘察设计单位和施工企业向"专、精、特"方向发展。同时，要修订《建设工 程勘察和设计单位资质管理规定》和《建设工程监理单位资质管理规定》，加强对工 程勘察、设计、监理单位资质的规范管理。 　　２、强化建筑市场的准入和清出制度。勘察、设计、施工、监理、招标代理单位， 必须依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内从事相应的工程 建设活动，严厉打击无证、越级或者挂靠承接工程业务的行为。要依法将建筑装饰装 修的设计、施工单位全部纳入资质管理的轨道。 　　对于勘察、设计、施工、监理单位的资质年检和晋级审批，要把是否有建筑市场 违法违规行为或者工程质量、安全事故列为审查的重要条件之一。凡有建筑市场违法 违规行为或者工程质量、安全事故的，除依法作出严厉处罚外，在资质年检时要按照 规定列为结论不合格，重新核定资质等级；新核定的资质等级应当低于原资质等级， 达不到最低资质等级标准的，取消资质。已按照法律、法规的规定予以降低资质等级 处罚的行为，年检中不再重复追究。 　　六、认真贯彻有关法律法规和工程建设强制性标准，确保工程质量和安全生产。 　　１、当前和今后一个时期工程质量工作的重点，是组织好学习、宣传和贯彻《建 设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计管理条例》及《工程建设标准强制性条 文》。要监督建设单位和勘察、设计、施工、监理单位依法落实各自的质量责任和义 务，加强对有关法律、法规和强制性标准执行情况的监督检查。 　　要加强对建筑装饰装修特别是住宅装饰装修工程质量的监督，重点是依法监督在 装修工程中不得擅自变动房屋建筑主体和承重结构；对于涉及建筑主体和承重结构变 动的，必须在施工前委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位提出设计方案； 在装修过程中，施工企业要严格控制粉尘、污染物、噪声、振动等对居民区和城市 环境的污染及危害的规定。凡违反这些规定的，要依法对责任单位和责任人作出严厉 处罚。 　　２、各级建设行政主管部门要认真贯彻《国务院关于特大安全事故行政责任追究 的规定》，切实加强对建设工程安全生产的监督检查，建立健全安全生产责任制度， 指导和督促企业加强安全生产管理，增加安全防范设施的投入，搞好机具设备维修， 努力消除事故隐患。对于发生特大安全事故的，不仅要依法严肃查处责任单位和责任 人，还要严格按照国务院的规定，追究有关领导和主管人员的行政责任。 　　七、建立行政审批的行政责任追究制度，强化建筑市场执法队伍的建设。 　　１、建设部将根据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》精神，抓紧 研究制订实施细则，对企业资质、执业资格、施工许可等行政审批，建立起行政责任 追究制度。 　　要加快清理行政审批事项，对于没有法律、法规依据或者依靠市场机制自身能够 解决的行政审批，要坚决予以废止；对于依法需要保留的行政审批，要做到程序公开、 手续简便，并按照审批权力与责任挂钩的原则，建立严格的对审批机构和审批人的 失职追究制度。 　　２、要加大对建筑市场的监管力度，既依法对工程招标投标活动实施监督，又要 加大对中标后工程实施全过程的监督检查，依法查处转包、违法分包等违法行为，做 到违法必究、执法必严。 　　要抓好建筑市场监督执法队伍的建设，提高队伍素质和执法水平，并尽快解决其 编制、经费和必要的装备等。为保证监督执法的公正性，建筑市场监督执法机构应当 逐步纳入行政编制序列或由财政全额拨款。要加强对执法人员的业务培训和廉政教育， 健全规章制度，严格执法程序，严肃执法纪律，对于执法犯法或徇私舞弊的人员要 坚决清除出执法队伍。 　　３、整顿规范建筑市场秩序要与惩治腐败相结合。对于领导干部违反规定干预或 者插手工程发包承包以及其他建筑市场违法违纪案件，特别是重大质量安全事故幕后 的腐败案件，不论涉及到什么单位、什么人，都要坚决排除一切阻力和干扰，配合监 察等部门一查到底，依法惩处，决不姑息。要严肃追究国家机关工作人员失职渎职的 行政责任，严厉查处以权谋私、徇私枉法，包庇纵容建筑市场违法犯罪活动的腐败分 子。 　　４、上级建设行政主管部门应当加强对下级建设行政主管部门执法情况的指导和 监督检查，在发现下级建设行政主管部门执法不力或者执法有误时，可以发出《执法 建议书》，要求其改正。 　　八、加强领导，周密部署，狠抓整顿规范建筑市场秩序工作的落实。 　　１、各级建设行政主管部门都应当成立整顿规范建筑市场秩序领导小组，按照国 务院的总体部署和建设部的工作安排，研究制订本地区整顿规范建筑市场秩序的方案， 将整顿规范的任务逐级分解到具体单位和具体人，明确各级、各环节、各岗位的责 任，并检查督促落实。对于工作迟迟不能有效开展的，要严肃追究主管部门和主管人 员的责任。 　　各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要将进一步整顿规范建筑市场秩序的具 体组织方案，于２００１年５月底前抄送建设部整顿规范建筑市场领导小组办公室 （该办公室设在部建筑管理司）。 　　２、今年整顿规范建筑市场秩序的工作，大体可分为两个阶段： 　　（１）２００１年４月到６月，为宣传动员和自查自纠阶段。所有在建工程的建 设单位和勘察、设计、施工、监理、招标代理等单位，都要认真开展自查自纠工作， 对于存在的违法违规行为，一律要在２００１年６月底前自行改正，并向当地的建设 行政主管部门报送自查自纠情况的书面报告。对于逾期拒不报送自查自纠报告的单位， 要予以通报批评，并将其列为组织抽查的重点；在组织抽查时，如果发现有隐匿不报 或者２００１年６月底以后发生的违法违规行为，应当依法从重从严作出处理。 　　（２）２００１年７月到１２月，为组织抽查和联合检查阶段。在普遍自查自纠 的基础上，地方建设行政主管部门要组织抽查（地级以上城市的抽查率不低于２０％， 省、自治区的抽查率不低于１０％），并于９月底前向建设部报送组织抽查及违法违 规行为查处情况的书面报告。建设部将在今年第四季度会同有关部门，联合组织到有 关省市进行重点检查。 　　３、建立查处建筑市场违法违规行为月报制度。从今年６　月份开始，各省、自 治区、直辖市建设行政主管部门要按月将查处招标投标、承包活动违法违规行为和不 履行法定建设程序、不执行强制性标准的情况（详见附表），上报建设部整顿规范建 筑市场领导小组办公室。 　　４、整顿规范建筑市场秩序要同加强日常管理紧密结合，善于抓住案例、剖析案 例，针对存在的突出问题，进一步建章建制，努力提高建筑市场和工程建设的管理水 平。要注意发现典型和总结经验，及时组织交流和推广，指导和推动面上的工作。 　　５、要充分发挥社会舆论监督的作用，利用电视、广播、报刊、信息网络等媒体， 对建筑市场违法违规问题和大案要案的查处予以公开曝光，形成强大的舆论监督声 势。各级建设行政主管部门都要设立并公布举报电话，健全投诉、举报的受理和查处 制度。对于群众的投诉和举报不进行认真核实、处理的，要严肃追究有关当事人和主 管领导者的责任。 　　６、要高度重视运用计算机及网络技术，加强对工程建设和建筑市场主体的监督 管理。凡未实现计算机联网的省、自治区建设行政主管部门，要抓紧制订计划，采取 措施，以各有形建筑市场的计算机管理系统为基础，尽快形成全省（自治区）联网， 并于２００１年底前与“中国工程建设和建筑业信息网”　联网。 　　“中国工程建设和建筑业信息网”和各省、自治区、直辖市的计算机网络，不仅 要为建筑市场各方主体提供信息服务，还要尽快建立并完善数据库，将所有的勘察、 设计、施工、监理、招标代理单位以及有关注册人员和施工企业项目经理的名录及基 本情况，经批准的新开工项目（包括承担该项目的勘察、设计、施工、监理、招标代 理单位以及分包单位等基本情况）全部上网，并在网上公布各类违法违规单位及人员 的处罚通告，使之成为政府监管建筑市场和工程质量安全的重要工具。 　　７、认真研究深化建设体制改革的方案，积极探索标本兼治的有效途径。当前， 应当很好地借鉴发达国家通行的做法，结合我国国情，着重探索并开展政府投资工程 实施管理方式和建立以工程担保、保险为主要内容的工程风险管理制度的改革试点。 附：各地查处建筑市场违法违规行为月报表（略）　　　　　　　　　　　　　 (3)