２００１年４月３０日　财农［２００１］３５号 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 为适应农业和农村经济发展的新形势，按照预算改革的要求，我部制定了《财政 农业专项资金调整和改革方案》，已征求过农口有关部门的意见，现予印发，供参考。 附件：财政农业专项资金调整和改革方案 党中央、国务院历来重视农业和农村工作，建国以来特别是改革开放二十多年来， 适应不同时期农业和农村经济发展的需要，按照党中央和国务院的要求，中央财政先 后建立了多种农业专项资金（以下简称“专项资金”）。这些专项资金的积极作用应 当充分肯定，一是巩固和壮大了农业的基础地位，为解决我国农产品短缺，提高人民 生活水平做出了重要贡献，为经济和社会的稳定发展奠定了基础。二是建立了一批重 要专项资金的管理制度，到２０００年共制定各种资金管理办法近４０项，为提高专 项资金使用效益提供了制度保证。三是加强了专项资金管理，部分专项资金管理比较 规范，为今后改进专项资金管理积累了经验。但是，随着农业阶段性变化，建立公共 财政框架，编制部门预算等新情况的出现，专项资金结构和管理方式不能完全适应新 的形势，急需进行调整和改革。经研究，我部提出以下调整和改革方案。 一、当前财政农业专项资金管理中存在的问题 当前专项资金管理中主要存在以下问题： １．专项资金种类较多，“小而散”的问题比较突出。根据２０００年预算，农 业司共有中央专项和补助地方专项４５项（不含贴息资金），其中：补助地方专项３ ０个，数额在１亿元以上的仅７项，其余２３项都是１亿元以下的小专项，最小的专 项仅２００万元。 ２．不少专项设置时间过长，没有明确的终止时限。在３０项补助地方专项中， １项是５０年代设立的，８项是７０年代设立的，５项是８０年代设立的，５项是 “八五”期间设立的，１１项是“九五”期间设立的，可见，补助地方专项中时间在 五年以上的占２／３。在１５个中央本级专项中，时间最长的有１３年，即１９８７ 年设立的丰收计划资金，其余的是１９９６年以后设立的。对于这些专项要保留多长 时间，执行到哪年结束，没有及时、认真地进行过评估论证，不符合“项目预算”有 始有终的基本要求。 ３．专项资金设置不够科学，相互之间存在重复交叉。由于各种专项资金在设立 时前后对比研究不够，逐年累积，以致中央专项之间、中央专项与地方专项之间、地 方专项之间存在重复交叉，例如在农业科技推广资金方面，中央本级安排了“９４８” 计划、丰收计划、跨越计划等专项资金，一般事业费中也安排了一些农业技术推广专 项经费，补助地方专项也设置了农业科技推广示范基地、重点农业科技推广等专项资 金等。在农业救灾资金方面，有特大病虫疫情防治补助费、动物防疫经费、家畜血吸 虫病防治经费、草原治虫灭鼠补助费、水产病虫防治补助费、抗灾保畜资金、农业 “三场”救灾资金等。其他专项资金也存在这样的问题，如用途基本相同的“农业自 然资源调查补助费”与“土地资源调查补助费”并存。专项资金设置的重复交叉，造 成资金分配使用，各自为战，过于分散，难以提高资金使用效益。 ４．专项资金分配方法不够科学，预算管理方式陈旧。目前，我部已经采用因素 法或公式法分配的专项资金有扶贫资金、农业税灾情减免补助资金等；采用比较规范 的项目管理的专项资金有粮食自给工程、跨越计划、农业行业标准、“天保工程”、 “退耕还林”等专项资金，其中跨越计划资金引入了公开招标、专家评议决策等新机 制。但也还有不少专项资金沿用传统的管理方式，如项目可行性论证报告不规范，责 任不清；资金分配的标准或依据不具体，科学性不够；对项目资金使用监督不力，效 果不佳；项目资产管理跟不上，家底不明等。这不利于科学合理、客观公正地分配管 理专项资金。 ５．专项资金结构不合理，难以适应农业农村发展和财政改革的新情况。当前， 农业农村发展中的主要问题是农民增收难、农产品加工销售难、剩余劳动力转移难、 基础设施建设难，现有专项资金难以解决这些新的问题。现有农业专项资金要求地方 配套的１７项，既加重了地方财政负担，也难以落实。现有农业贴息资金１３项，贴 息率和贴息办法各不相同，有的贴息率已远高于现行银行利率，管理不规范，这都与 财政金融的实际情况不符。 二、财政农业专项资金调整和改革方案 １．调整和改革农业专项资金的原则。第一，稳定和增加投入的原则。从发达国 家的经验来看，农业属于弱质产业，是公共财政支持的重点。因此，调整和改革农业 专项资金不是减少财政对农业的投入，而是根据农业农村发展的新情况，稳定和增加 财政对农业的投入，不断巩固和增强农业的基础地位。第二，分类处理的原则。要对 现有专项资金进行清理，区分不同情况进行“并、转、停、增”。即：将用途基本相 同的小专项资金归并设立为较大的分类专项资金，调整或转变部分专项资金的用途， 使之更符合新的情况，停止已到期且完全不符合当前实际需要的专项资金，根据实际 需要设立一些新的专项资金。第三，规范管理的原则。在专项资金分配中，引进推广 项目预算等新的项目管理方法，引进推广专家和中介机构参与项目决策的新机制，提 高资金分配管理的科学性、公正性。第四，突出重点的原则。适应我国农业农村发展、 加入ＷＴＯ以及建立公共财政的新情况，今后财政应重点支持农业农村基础设施建设、 生态保护、科技进步、灾害救助、农村扶贫等。第五，分步实施的原则。由于各专项 资金设立使用有不同的背景和期限，因此调整和改革专项资金要分步实施，确保各项 工作有序进行。 ２．第一步方案：今年要对有条件的专项资金合并使用，年底以前改革完毕，明 年全面实施。总的来说，今年要将４５个专项资金调整归并为１６个，取消９项贷款 贴息，停止执行１４项要求地方配套资金的规定。具体方案如下： （１）设立“农业科技推广与服务资金”，将已有的“９４８”计划、种子工程、 丰收计划、跨世纪青年农民科技培训工程、农作物品种区域试验、农业科技跨越计划、 超级杂交稻补助费、农业科技示范场、农业机械装备更新、质量标准体系建设、农业 信息服务体系、农业技术推广补助费、重点农业技术推广资金等１３个专项资金归类 到“农业科技推广与服务资金”下，制定新的统一的农业科技推广与服务专项资金管 理办法。 （２）设立“森林生态效益补助资金”，将四大防护林建设补助费、飞播造林补 助费、京津周围绿化补助费、国有苗圃补助费、生态型贫困林场补助费、森林病虫害 防治补助费、边境森林防火隔离带补助费等７项合并为“森林生态效益补助资金”， 用于对森林的管护，并制定新的资金管理办法，取消原有各专项资金的管理办法。草 原防火补助费和飞播牧草补助费合并为“草原生态环境补助费”。 （３）设立“农业救灾资金”，将农业病虫害（棉铃虫、蝗虫等）、畜牧业病虫 害（草原治虫灭鼠、五号病、紧急动物防疫、血吸虫、布病马传贫等）、抗灾保畜补 助、救灾柴油化肥补助、农业事业单位救灾补助５个专项合并为“农业救灾资金”， 制定统一的农业防灾救灾补助办法。 （４）设立“财政扶贫资金”，将发展资金、以工代赈资金、新增财政扶贫资金、 贫困农场补助费合并为“财政扶贫资金”，并按新制定的《财政扶贫资金管理办法》 统一管理。 （５）设立“农业产业化发展资金”，将已有的农业社会化服务体系建设资金、 农业产业化资金合并，改为“农业产业化发展资金”，重点用于支持农业产业化龙头 企业，支持农业产前产中产后服务，促进农产品加工销售发展等，修订有关管理办法。 （６）设立“农村小型公益设施建设补助资金”，根据２００１年中央农村工作 会议精神，我部在中央本级设立“农村小型公益设施建设补助资金”，用于发展农民 直接受益的小型公益设施，主要是帮助农民解决人畜饮水困难和沼气、薪炭林等农村 能源问题。今年开始试点。 （７）保留特大防汛抗旱经费、天然林保护经费、退耕还林经费、垦区林区中小 学危房改造资金、“八大片”水土保持补助费、林业新品种试验与技术推广经费、 “三西”农业建设专项资金和财政支农资金效益调查统计经费，取消秸秆还田经费、 洞庭湖分洪区建设费、水库移民补助费等。 （８）清理整顿贴息资金。根据我部压缩贴息规模的统一要求，从２００１年起， 对１３项贷款贴息取消９项，主要是取消对企业的和生产性的贴息，包括山区综合开 发贷款贴息、森工多种经营贷款贴息、支持粮棉生产贷款贴息、种子工程贷款贴息、 新疆棉花基地建设贷款贴息、乡镇供水贷款贴息、乡镇企业“贸工农”贷款贴息、乡 镇企业东西合作工程贷款贴息、少数民族地区乡镇企业发展贷款贴息；保留的４项贴 息，主要是以社会效益和生态效益为主的，它们是扶贫贷款贴息（含农垦扶贫贷款贴 息）、林业和治沙贷款贴息、节水灌溉贷款贴息、救灾备荒种子贷款贴息。保留的贴 息项目要调整贴息率和贴息年限，压缩贴息规模，重新测算分年度贴息资金，最高贴 息率不超过当年银行贷款利率。在清理整顿的基础上，我部将制定统一的贴息管理办 法，之后再考虑增加新的贴息项目。 （９）清理配套投入政策。我部对现有的１７项要求地方配套投入政策，决定取 消１４项（其中３项到期自动废止），包括：财政支持农业科技成果应用示范试点县 资金、财政支持农业科技推广示范园区资金、大型拖拉机及配套农具更新补助资金、 飞播牧草补助费、草原防火补助费、粮食自给工程资金、国有苗圃补助费、贫困国有 林场补助费、飞播造林补助费、四大防护林建设补助费、京津周围绿化补助费、森林 防火隔离带补助费、病虫害防治补助费、农业社会化服务体系建设资金。保留有国务 院领导批示和国务院文件规定的３项配套政策，即天然林保护经费、财政扶贫资金、 跨世纪青年农民科技培训工程经费。 ３．第二步方案：按照我部预算改革的总体要求，新的政府收支分类，以及我国 加入ＷＴＯ有关规则制定的《农业补贴条例》、《贫困地区援助条例》、《农业灾害 救济条例》等，我部将对农业专项资金做进一步的调整和改革。 三、财政农业专项资金调整和改革的实施步骤 １．关于调整和改革的进度。我部在２０００年下半年提出专项资金调整和改革 的初步方案，目前已经部领导审阅并原则同意。在此基础上已征求过部内有关司和农 业部、水利部、国家林业局、中国气象局、新疆生产建设兵团的意见，统一了思想， 形成了共识。专项资金调整和改革方案从２００１年起实施，分期分批制定或修改有 关制度和办法，凡新的管理办法已正式印发的，资金申报和分配按新办法执行；凡新 的资金管理办法尚未印发的，暂按老办法执行。争取用一年左右的时间作为过渡，到 ２００２年全面实施。 ２．关于制定和修订有关管理制度。配合这次农业专项资金调整，我部将对现行 农业专项资金管理制度体系进行改革，建立三层次的制度体系。第一层次是农业专项 资金的通用管理办法，主要是明确对农业专项资金的一般管理规定，包括对专项资金 的设立、申报、分配、使用、监督，以及对其中的具体程序、申报格式、申报内容、 使用范围、专家或中介评估评审、分配标准、检查验收等做出规范性要求。第二层次 是在通用办法的基础上制定各专项资金的分类管理办法，如农业科技资金、农业救灾 资金等管理办法。第三层次是在各分类专项资金管理办法的基础上，再制定立项指南 或实施细则，规定专项资金的具体用途和特定要求等。 ３．关于改进专项资金分配办法。要建立客观、公正、公开的专项资金分配依据， 尽可能将资金分配依据因素化、标准化、数量化和公式化。资金分配中要引进专家和 中介机构评估评审制度，提高专项资金分配的科学性和公正性。 ４．关于加强监督管理。要建立科学、严密的专项资金项目事前、事中、事后监 督机制。要按照我部项目预算管理的要求，发布专项资金管理标准文本，建立申报、 评估、评审、验收等各环节个人签字负责制度。要逐步推广报帐制和集中支付制度， 以及项目选择的招投标制度。要加大审计监督、财政监督和社会监督。 (4)