１９９８年１１月７日 三、全国生态环境建设总体布局 我国地域辽阔，区域差异大，生态系统类型多样。东部地区，地势低平，气候湿 润，雨热同季，经济比较发达，生态环境相对较好。西部地区，降雨稀少，干旱高寒， 交通不便，经济欠发达，生态环境恶劣，林草植被一旦遭受破坏，极难恢复。中部地 区，处于东部平原和西部高原的过渡地带，地形复杂，生态环境脆弱，长期以来由于 资源过度利用，自然生产力遭到破坏，水土流失和土地荒漠化问题最为严重，是生态 环境治理的重点区域。针对上述特点，参照全国土地、农业、林业、水土保持、自然 保护区等规划和区划，将全国生态环境建设划分为八个类型区域。 (一)黄河上中游地区。本区域包括晋、陕、蒙、甘、宁、青、豫的大部或部分地 区。生态环境问题最为严峻的是黄土高原地区，总面积约64万平方公里，是世界上面 积最大的黄土覆盖地区，气候干旱，植被稀疏，水土流失十分严重，水土流失面积约 占总面积的70％，是黄河泥沙的主要来源地。这一地区土地和光热资源丰富，但水资 源缺乏，农业生产结构单一，广种薄收，产量长期低而不稳，群众生活困难，贫困人 口量多面广。加快这一区域生态环境治理，不仅可以解决农村贫困问题，改善生存和 发展环境，而且对治理黄河至关重要。生态环境建设的主攻方向是：以小流域为治理 单元，以县为基本单位，以修建水平梯田和沟坝地等基本农田为突破口，综合运用工 程措施、生物措施和耕作措施治理水土流失，尽可能做到泥不出沟。陡坡地退耕还草 还林，实行草、灌木、乔木结合，恢复和增加植被。在对黄河危害最大的砒砂岩地区 大力营造沙棘水土保持林，减少粗沙流失危害。大力发展雨水集流节水灌溉，推广普 及旱作农业技术，提高农产品产量，稳定解决温饱问题。积极发展林果业、畜牧业和 农副产品加工业，帮助农民脱贫致富。 (二)长江上中游地区。本区域包括川、黔、滇、渝、鄂、湘、赣、青、甘、陕、 豫的大部或部分地区，总面积170万平方公里，水土流失面积55万平方公里。该区域 山多山高平坝少，生态环境复杂多样，水资源充沛，但保水保土能力差，土地分布零 星，人均耕地较少，且旱地坡耕地多。长期以来，上游地区由于受不合理的耕作、草 地过度放牧和森林大量采伐等影响，水土流失日益严重，土层日趋瘠薄；滇、黔等石 质山区降雨量和降雨强度大，滑坡、泥石流灾害频繁，不少地区因土地“石化”而贫 困，甚至丧失基本生存条件。中游地区因毁林毁草开垦种地，水土流失严重，造成江 河湖库泥沙淤积，加上不合理的围湖造田，加剧洪涝灾害的发生。生态环境建设的主 攻方向是：以改造坡耕地为中心，开展小流域和山系综合治理，恢复和扩大林草植被， 控制水土流失。保护天然林资源，支持重点林区调整结构，停止天然林砍伐，林业工 人转向营林管护。营造水土保持林、水源涵养林和人工草地。有计划有步骤地使25度 以上的陡坡耕地退耕还林(果)还草，25度以下的坡地改修梯田。合理开发利用水土资 源、草地资源、农村能源和其他自然资源，禁止滥垦乱伐，过度利用，坚决控制人为 的水土流失。 (三)“三北”风沙综合防治区。本区域包括东北西部、华北北部、西北大部干 旱地区。这一地区风沙面积大，多为沙漠和戈壁，适宜治理的荒漠化面积为31万平方 公里。由于自然条件恶劣，干旱多风，植被稀少，草地“三化”严重，生态环境十分 脆弱；农村燃料、饲料、肥料、木料缺乏，严重影响当地人民的生产和生活。生态环 境建设的主攻方向是：在沙漠边缘地区，采取综合措施，大力增加沙区林草植被，控 制荒漠化扩大趋势。以“三北”风沙线为主干，以大中城市、厂矿、工程项目周围为 重点，因地制宜兴修各种水利设施，推广旱作节水技术，禁止毁林毁草开荒，采取植 物固沙、沙障因沙、引水拉沙造田、建立农田保护网、改良风沙农田、改造沙漠滩地、 人工垫土、绿肥改土、普及节能技术和开发可再生能源等各种有效措施，减轻风沙危 害。因地制宜，积极发展沙产业。 (四)南方丘陵红壤区。本区域包括闽、赣、佳、粤、琼、湘、鄂、皖、苏、浙、 沪的全部或部分地区，总面积约120万平方公里，水土流失面积约34万平方公里。土 壤类型中红壤占一半以上，广泛分布在海拔500米以下的丘陵岗地，以湘赣红壤盆地最 为典型。由于森林过度砍伐，毁林毁草开垦，植被遭到破坏，水土流失加剧，泥沙下 泄淤积江河湖库，影响农业生产和经济发展。区域内的沿海地区处于海陆交替、气候 突变地带，极易遭受台风、海啸、洪涝等自然灾害的危害。生态环境建设的主攻方向 是：生物措施和工程措施并举，加大封山育林和退耕还林力度，大力改造坡耕地，恢 复林草植被，提高植被覆盖率。山丘顶部通过封育治理或人工种植，发展水源涵养林、 用材林和经济林，减少地表径流，防止土壤侵蚀。坡耕地实现梯田化，配置坡面截水 沟、蓄水沟等小型排蓄工程。发展经济林果和人工草地。解决农村能源问题。沿海地 区大力造林绿化，建设农田林网，减轻台风等自然灾害造成的损失。 (五)北方土石山区。本区域包括京、津、冀、鲁、豫、晋的部分地区及苏、皖的 淮北地区，总面积约44万平方公里，水土流失面积约21万平方公里。部分地区山高坡 陡，土层浅薄，水源涵养能力低，暴雨后经常出现突发性山洪，冲毁村庄道路，埋压 农田，淤塞河道；黄泛区风沙土较多，极易受风蚀、水蚀危害；东部滨海地带土壤盐 碱化、沙化明显。生态环境建设的主攻方向是：加快石质山地造林绿化步伐，积极开 展缓坡整修梯田，建设基本农田，发展旱作节水农业，提高单位面积产量。多林种配 置开发荒山荒坡，合理利用沟滩造田。陡坡地退耕造林种草，支毛沟修建拦沙坝等， 积极发展经济林果和多种经营。 (六)东北黑土漫岗区。本区域包括黑、吉、辽大部及内蒙古东部地区，总面积近 100万平方公里，水土流失面积约42万平方公里。这一地区是我国重要的商品粮和木材 生产基地。区内天然林与湿地资源分布集中，土地以黑土、黑钙土、暗草甸土为主， 是世界三大黑土带之一。由于地面坡度缓而长，表土疏松，极易造成水土流失，损坏 耕地，降低地力；加之本区森林资源严重过伐，湿地遭到破坏，干旱、洪涝灾害频繁 发生，对农业的稳产高产造成危害，甚至对一些重工业基地和城市安全构成威胁。生 态环境建设的主攻方向是：停止天然林砍伐。保护天然草地和湿地资源。完善三江平 原和松辽平原农田林网。综合治理水土流失，减少缓坡面和耕地冲刷。改进耕作技术， 提高农产品单位面积产量。 (七)青藏高原冻融区。本区域面积约176万平方公里，其中水力、风力侵蚀面积2 2万平方公里，冻融侵蚀面积104万平方公里。该区域绝大部分是海拔3000米以上的高 寒地带，土壤侵蚀以冻融侵蚀为主。人口稀少，牧场广阔，东部及东南部有大片林区， 自然生态系统保存较为完整，但天然植被一旦破坏将难以恢复。生态环境建设的主攻 方向是：以保护现有的自然生态系统为主，加强天然草场、长江黄河源头水源涵养林 和原始森林的保护，防止不合理开发。 (八)草原区。我国草原分布广阔，总面积约4亿公顷，占国土面积40％以上，主要 分布在蒙、新、青、川、甘、藏等地区，是我国生态环境的重要屏障。长期以来，受 人口增长、气候干旱和鼠虫灾害的影响，特别是超载过牧和滥垦乱挖，使江河水系源 头和上中游地区的草地“三比”加剧，有些地方已无草可用、无牧可放。生态环境建 设的主攻方向是：保护好现有林草植被，大力开展人工种草和改良草场(种)，配套建 设水利设施和草地防护林网，加强草原鼠虫灾防治，提高草场的载畜能力。禁止草原 开荒种地。实行围栏、封育和轮牧，建设"草库仑"，搞好草畜产品加工配套。 四、规划优先实施的重点地区和重点工程 生态环境建设是一项长期的战略任务，需要把持久的奋斗和阶段性攻坚结合起来， 把全面推进和重点突破结合起来。继续抓好目前正在实施的“三北”防护林体系等各 类生态环境建设工程，广泛发动群众持久地开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠 化，建设生态农业。今后5年和到2010年，国家把目前生态环境最为脆弱，对改善全国 生态环境最具影响，对实现近期奋斗目标最为重要的黄河长江上中游地区、风沙区和 草原区作为全国生态环境建设的重点地区，集中力量予以支持，力争在短时期内有所 突破。 黄河上中游地区。以坡耕地改造和沟道治理为基础，坚持草灌(木)先行，扩大林 草植被，遏制水土流失面积扩大，减少输入黄河的泥沙量。以黄土高原地区为重点， 优先建设天然林保护工程、水土流失综合治理工程、重点水土流失区林业与草地治理 工程、节水灌溉工程、以旱作农业为主的生态农业建设工程等。主要建设任务是：到 2003年，累计治理水土流失面积7万平方公里，完成造林面积350万公顷，改造坡耕地 30万公顷，建设一批节水灌溉、旱作农业、生态农业、农村能源和农业资源可持续利 用工程。到2010年，累计治理水土流失面积15万平方公里，完成造林面积970万公顷。 长江上中游地区。把对减少泥沙流失，保障长江安全至关重要的嘉陵江流域、云 南金沙江流域、洞庭湖区、鄙阳湖区、川西地区和三峡库区等重点地区的生态环境建 设好，努力在以坡改梯为主的基本农田建设、以小型水利设施为主的水利建设以及自 然资源保护方面取得显著成效。优先建设一批林果和水土流失综合治理工程，实施天 然林资源保护工程，加快天然林区森工企业转产，停止天然林砍伐，大力开展营林造 林，建设生态农业工程，推广水土保持耕作技术。主要建设任务是：到2003年，累计 治理水土流失面积8万平方公里，完成造林面积300万公顷，改造坡耕地70万公顷，建 设一批旱作农业、生态农业、农村能源、农业资源可持续利用工程以及沃土示范工程。 到2010年，累计治理水土流失面积16万平方公里，完成造林面积1500万公顷。 风沙区。把重点放在土地荒漠化最为严重的半干旱农牧交错地带，遏制荒漠化扩 大的势头。生态环境建设要与提高农牧业生产水平结合起来，以增加沙区林草植被为 主，生物措施、工程措施和农艺措施综合配套，优先建设“三北”防护林工程、防治 荒漠化工程、水土流失综合治理工程、生态农业建设工程等。主要建设任务是：到20 03年，综合治理风沙面积4万平方公里，治沙造田45万公顷，建设农田防护林75万公 顷，建设一批旱作农业、生态农业、农村能源工程。到2010年，综合治理风沙面积9 万平方公里，建设农田防护林160万公顷。 草原区。采取人工种草、飞播种草、围栏封育等工程措施与生物措施相结合的办 法，变草地粗放经营为集约经营，提高牧业生产水平，实现草场永续利用，草地畜牧 业可持续发展。优先建设内蒙古呼伦贝尔、锡林郭勒、鄂尔多斯，青海环湖、青南， 甘肃甘南，四川甘孜、阿坝，新疆天山等重点地区的“三化”草地治理工程、草地鼠 虫害防治工程等。主要建设任务是：到2003年，人工种草和改良草场面积累计1000万 公顷，建设高标准围栏草场300万公顷，治虫灭鼠2500万公顷。到2010年，人工种草 和改良草场面积累计2670万公顷，建设高标准围栏草场800万公顷。 通过重点工程的建设，把这些关系全局发展的重点地区的基本农田、优质草地、 水源涵养林和防风固沙林建设起来，形成带网片结合、纵横交错、相互联结、结构合 理的林草植被体系和水土流失防治体系，使这些区域的生态环境有较大改观，为全国 生态环境的改善奠定基础。此外，国家还要按照区域布局，有计划、有步骤地选建一 批生态环境建设综合示范区，建立和完善预防监测保护体系。