（八）城市形象 　　以建设现代化国际大都市为目标，以２０１０年上海世博会举办为标志，全面加 强城市的功能提升和环境建设，努力塑造新时期上海跨越式发展的新形象，体现世界 级城市的精神和风采。 　　１、以世博会举办为契机，着力建设以一纵两横为骨架的世界级城市空间景观带 　　２０１０年上海世博会是全面提升上海城市功能和形象的重要历史机遇。要通过 黄浦江综合开发和２０１０年上海世博会的举办，全面推进黄浦江两岸的功能提升和 形象建设，使黄浦江真正成为与现代化国际大都市相匹配的生态之江，成为服务于广 大人民群众的人民之江，成为世界级城市滨水景观带，成为２１世纪上海城市发展的 象征。 　　苏州河综合整治是上海环境建设的形象标志。以“水清、岸洁、有绿、景美”为 特征，挖掘苏州河两岸地区的人文特色，提高环境品质，保护历史风貌，把苏州河及 沿岸地区建成特色浓郁、环境优美的生活休闲水景带。严格控制苏州河两侧建筑容量 和高度。 　　延安路高架及其延伸线是贯穿中心城并延伸至市域东、西的景观主轴线。从淀山 湖、朱家角－中心城－海港新城－洋山深水港，穿越市域多种特色景观功能区、城市 公共中心和不同时代的城市风貌区，集中体现了上海城市发展的历史内涵、时代特色 和人文特征。重点加强沿线地区绿化、林地和景观建设，严格控制中心城延安路高架 沿线的建筑密度和退线距离。 　　２、以历史文化名城保护为主题，着力塑造具有时代精神和历史文化底蕴的城市 人文风貌 　　上海是国家历史文化名城。加强对中心城区１２个历史文化风貌区和３９８处优 秀历史建筑、郊区历史文化名镇和有历史特色村镇的保护。对历史文化风貌保护区， 要更加注重区域整体风貌的保持和延续；对优秀历史建筑，要在保护单体建筑的同时， 更加注重成片、成街坊保护。加强对现状历史建筑的普查和认定工作，不断挖掘代表 上海不同发展历史时期的历史建筑，进一步将有历史文化价值的风貌区和建筑列入保 护范围。对市域范围内建筑较有特色、结构较好、具有一定保护价值的各类建筑，必 须予以妥善保护。加强对历史建筑周边的环境景观保护和建设。 　　３、以大规模城市公共绿地和郊区林地建设为标志，着力构筑“生态城市、绿色 上海”新形象 　　绿化是城市生态文明的标志。以创建国家园林城市为契机，全面推进城市公共绿 地建设和郊区林地建设。中心城重点是增绿地、增空间，郊区重点是增林地、增生态， 着力形成上海林水结合、城绿相融的大都市生态景观新形象，建设生态型城市，绿色 上海，城在林中，人在绿中。２０１０年，基本形成市域“环、楔、廊、园、林”相 结合的绿化系统和中心城沿黄浦江、苏州河、延安路的景观生态走廊。 　　４、以试点城镇建设为依托，着力塑造郊区城镇新风貌 　　郊区是新世纪上海城市发展的重心。借鉴国际上城市规划的先进理念，结合上海 的地方特点、各城镇的功能定位和环境资源优势，以特色城镇、生态城镇为目标，营 造整体环境优于中心城、城镇风貌特色鲜明的郊区城镇新景观。 　　２００７年，基本建成松江、安亭、浦江、高桥、朱家角、罗店等试点城镇，形 成郊区特色城镇的风貌格局。 　　５、以中环线建设为标志，着力打造城市骨干道路新景观 　　骨干道路特别是高架道路，是城市空间结构的重要支撑，是上海中心城城市形象 的集中体现。以中环线建设为标志，整合高架道路与沿线建筑、绿化、广场和水体的 关系，加强沿线环境景观建设，注意处理建筑的第五立面和沿线户外广告的设置，增 加沿线带形绿地、重要节点地区的大型公共绿地和开敞空间，将中环线等骨干道路塑 造成具有鲜明上海特色的景观走廊。 　　２００７年，建成以中环线为标志的城市骨干道路景观风景线。 　　６、以展示新时代城市精神为主题，着力建设城市雕塑新内涵 　　城市雕塑是集中展示城市精神、城市文化与城市品质的重要载体和标志。以迎接 世博会为契机，加快推进城市雕塑建设，努力创作世界级体现城市精神的雕塑精品， 提升城市公共环境艺术的水平，充分展现国际化大都市的精神风貌。 　　２００５年，建成国际友好城市雕塑公园，启动５个重点地区的城市雕塑建设。 ２００７年，在全市范围内完成１０－１５个重点地区城市雕塑建设，形成８－１０ 个具有国际水准的标志性城市雕塑。 　　三、对策和措施 　　要大力改善中心城环境质量，制定最严格的历史文化风貌和优秀历史建筑保护制 度，积极推进郊区“三个集中”，完善城市规划管理体制、机制和法制，确保上海城 市建设的健康、有序发展。 　　（一）大力改善中心城环境质量 　　衡量城市发展的水平，不单纯是经济指标，而是经济、资源、人文和环境的综合 评价。国际大都市的发展经验表明，要保持大都市生态环境质量，必须严格控制人口 规模和建筑容量。 　　目前，在城市建设和改造中出现了中心城建筑容量过大、高层建筑总量过多、布 局不够合理等问题。这些问题如不及时加以解决，将影响人口向郊区疏解，以及城市 建设重点转向郊区的城市总体战略目标的实现，将导致交通拥挤、市政公用设施容量 超载、城市基础设施服务能力和水平降低，生态环境恶化，城市综合防灾、抗灾能力 降低等矛盾，造成对城市发展的危害。 　　从实施可持续发展战略的高度出发，中心城建设必须与人口疏解、功能提升、环 境改善和景观优化相结合，必须充分发挥城市规划的综合调控作用，增加公共绿地， 增加公共活动空间，减少容积率，减少建筑总量，科学、合理制定规划，推进法制建 设，严格实施规划管理，将实施新一轮城市总体规划落到实处。 　　１、加强规划编制，确保规划目标的实现 　　城市总体规划，是指导中心城各层次规划和各专业规划编制的依据。要分区规划， 确定中心城人口总量和建设总量，建立开发强度分区，合理分解建筑总量。要根据中 心城区不同的功能分区、景观分区、环境分区、风貌分区，划分不同等级的容积率和 控制区，采取不同的控制标准和管理办法。 　　要加强控制性编制单元规划制定工作。以实现网格化管理为理念，实现编制单元 与行政单元、市政社会服务设施单元相统一，把专业规划、行政资源和基础设施有机 联系。依据分区规划确定的规划原则，按编制单元进一步分解人口与建筑的控制总量， 确定土地使用性质、公共服务、道路交通、市政公用及公共绿地等规划编制的强制性 控制要求，以及城市设计、规划策略等指导性原则，为下层次规划编制提供具体的操 作原则和设计条件。控制性编制单元规划是城市总体规划落实的重要环节，也是城市 规划管理的重要依据。强制性控制未经法定程序，不得随意调整。 　　要推动控制性详细规划全覆盖。控制性详细规划，依据控制性编制单元规划所明 确的强制性控制要求和指导性原则，对编制单元内的土地使用强度、空间环境、市政 基础设施、公共服务设施等作出具体的控制性规定，为建设项目提供管理依据。 　　要严格按照规划实施建设项目规划管理，不得随意调整规划，保证规划目标“落 地”。 　　２、严格执行新修订的《上海市城市规划条例》（以下简称《条例》）和《上海 市城市规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》），保障规划实施 　　各级政府和规划管理部门要按照《条例》规定的要求，依法行政。建设单位和个 人必须按照城市规划、城市规划管理技术规定的要求，实施建设。要加大对违反城市 规划建设的处理力度，对超容积率、超面积的违法建设，要坚决拆除和没收。在法律 规定的范围内，进一步完善监管措施、强制措施和处罚手段，保障城市规划的实施。 　　要认真执行《技术规定》，进一步理清建筑管理和规划制定的关系，以制定、实 施城市规划的“五层次”落地和《技术规定》为依据，指导城市各项工程的建设。建 筑基地面积大于３万平方米的，必须编制详细规划，经批准后实施，并强调必须按照 规划实施城市建设。同时，降低单个基地容积率指标，如内环线以内，高层住宅容积 率降低至２．５以下，高层商业办公容积率降低至４．０以下。要突出维护公共绿地 周边地区空间开敞的指导思想，集中绿地应尽量沿城市道路布局，引导内部绿化向外 开敞。要严格执行有关建筑面宽、地下空间连通、停车等规定，维护城市公共景观和 公共空间。 　　３、积极稳妥处理在批和已批未建的建设项目 　　改善中心城环境质量，还必须积极稳妥地处理在批和已批未建的建设项目，减小 这些项目建成后可能对城市景观和环境带来的不利影响。要从上海城市长远利益出发， 把握尊重历史、实事求是、突出重点、区别对待、依法行政、政策引导的原则，慎重、 细致地做好工作。 　　市、区（县）规划管理部门要继续做好在批和已批未建的建设项目设计方案深化 工作，从全面执行规划法规着手，把握规划原则和可操作性的有机结合。要从严执行 日照、建筑间距等对居民生活质量息息相关的规划技术参数。严格审核新建建筑对环 境景观、历史风貌区和优秀近现代保护建筑的影响，切实保护好历史文化风貌区和优 秀历史建筑。注重优化建筑顶部、立面的设计处理以及与周边现有建筑的协调。要严 格执行经法定程序批准的详细规划，综合运用相关建筑法规审核建筑设计方案。 　　对违法违规的行为，要依法严肃处理，并留下其不良诚信记录。对管理部门的违 法违规行为，要追究当事人及其单位领导的责任。 　　（二）加强城市历史风貌保护 　　上海是国家历史文化名城。保护真实历史遗存，挖掘历史内涵，增强文化底蕴， 提升艺术品位，体现历史与未来的共融，把上海建设成为具有丰富历史文化内涵、海 派文化氛围、高品质文化底蕴的城市。 　　在旧区改造和城市新一轮开发中，要切实保护好历史文化风貌区和优秀历史建筑。 保护好历史文化风貌区和优秀历史建筑，有利于延续城市的历史文脉，要建立最严格 的历史文化风貌和优秀历史建筑保护制度。严格执行《上海市历史文化风貌区和优秀 历史建筑保护条例》，坚持“全面规划、整体保护、积极利用、依法严管”的原则， 进一步完善保护规划，健全保护法规，探索保护机制。 　　要加强对中心城区１２个历史文化风貌区和３９８处优秀历史建筑、郊区历史文 化名镇和有历史特色村镇的保护。全面掌握现状，确保保护工作切实到位；扩大保护 范围，尽快确定第四批优秀近代历史建筑保护名单；深化保护规划，尽快编制历史文 化风貌区和特色街道的保护规划。以点、线、面为载体，通过“１０个建筑、１０条 街道、１０片地区”的试点，充分发挥专家的作用，尽快制定实施细则，健全完善保 护整治的政策和措施，积极推进政府引导、市场运作的新途径。 　　对历史文化风貌区，要更加注重区域整体风貌的保持和延续；对优秀历史建筑， 既要进行单体建筑保护，更要成片、成街坊保护；对历史文化风貌区以外结构较好、 建筑较有特色、具有保护价值的花园住宅、公寓、新式里弄和一级旧里等建筑，也要 妥善保护，完善功能，改善环境。 　　严格控制历史文化风貌区、优秀历史建筑、历史文化名镇保护范围内及周边地区 的开发。保护区范围内的建设项目要统一审批。新建、改建建筑物，不得破坏原有风 貌。必须与历史文化风貌区、优秀历史建筑相协调。加强保护区和保护建筑周边的环 境建设。 　　（三）积极推进郊区“三个集中” 　　“三个集中”是加快实现上海郊区城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民 市民化的必然选择，是构筑合理的城镇空间体系的需要，是产业集聚、集约发展的需 要，是各项基础设施效应最大化的需要，是城市生态环境建设和可持续发展的需要。 　　城市规划是有力推进“三个集中”的重要手段。要充分发挥城市规划的资源配置 作用、空间导向作用和宏观调控作用，通过规划编制、实施和管理等环节，实行规划 单元、行政单元、产业单元的结合和网络化管理，区县为主，上下联动，切实落实 “三个集中”。城市总体规划明确郊区的总体发展方向和发展重点；区（县）域规划 确定区（县）域范围内人口、城镇和产业发展布局以及重大基础设施的发展导向。新 城、中心镇和产业园区总体规划主要通过集中多种资源，创造特色城镇、特色园区， 吸引人口和产业集中、集聚。 　　在具体推进中，重点抓好以下几项工作： 　　１、深化城市总体规划，切实落实郊区人口、城镇、产业和生态布局范围，为郊 区三个集中提供关方向和空间。合理确定“三个集中”所需要的人口、城镇、工业和 生态用地规模，落实发展方向和空间布局，形成市域范围内城市建设用地、农业用地、 生态绿地和林地各约占三分之一的格局。 　　人口重点向郊区新城和中心镇集中，结合新一轮镇域行政区划调整，尽快形成与 中心城相对应的城镇反磁力体系。 　　工业重点向国家级和市级工业区集中，加大区县工业区的整合力度，落实归并乡 镇村工业点分年度推进计划目标，形成产业集群和产业链。 　　农业加大规模化、组织化经营的力度，重点加快退耕造林的规模和速度，大力发 展产业化经营，加快非农就业步伐，建设都市农业，形成城市森林。 　　对于城镇和产业发展空间要适当留有弹性，为未来发展留有余地；对于城市绿地、 林地、湿地、水源地等生态空间，是永久性生态空间，要严格控制。 　　２、推进专业规划的全覆盖，为郊区三个集中提供条件和支持。根据“三个集中” 的要求，推进专业规划全覆盖。对于符合“三个集中”方向的重点城镇和产业园区， 提高专业规划的覆盖率，优先安排大市政、大交通等，集中多种资源、多种条件，加 快集聚、集中。 　　３、加快郊区轨道交通、高速公路、枢纽建设，为“三个集中”提供先导和动力。 优先启动中心城与重点发展城镇之间的轨道交通和区域枢纽、区域公交建设，促进周 边地区人口集聚，吸引中心城人口疏解。加强城镇和产业的融合发展，重点发挥骨干 性高速公路的带动作用，避免均衡式布局和建设。 　　４、加快公共设施、生态环境建设向郊区转移，为“三个集中”提供发展环境和 吸引力。根据城镇规模和产业特色，结合地方特点，着力塑造环境优美、特色浓郁、 富有时代感的郊区新城镇；加快公共设施和生态环境建设向郊区转移，高起点规划、 高标准实施，完善城镇医疗、教育、文化、娱乐等配套设施，郊区城镇绿化环境建设 优于中心城，吸引人口集中。 　　５、加大对郊区规划管理的力度，为“三个集中”提供监督和保障。对有利于 “三个集中”的规划建设，优先安排，优先考虑。对不利于“三个集中”的建设，从 严从紧控制。 　　在非规划建设用地范围内，严格控制开发建设，加大对农村建房的规划管理力度， 合理规划中心村和农民居民点布局，落实行政村、自然村宅归并分年度目标计划。严 禁占用绿地、林地、水源地等永久性生态空间。 　　（四）完善城市规划管理体制、机制和法制 　　坚持“两级政府、两级规划”管理体制，按照决策、执行、监督分离和规划编制、 审批、监管分开的原则，完善规划体系，合理调整体制，加强科学决策，促进依法行 政，提高行政效率，倡导公众参与，进一步健全适应上海国际化大都市发展需要的城 市规划管理体制、机制和法制。 　　１、进一步加强规划制定，完善规划编制审批体制 　　借鉴国内外的先进经验，推动体制改革和创新，对中心城和郊区进行分类指导， 全面落实新一轮城市总体规划，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的城 市规划管理体制。 　　（１）充实和完善城市规划编制审批体系 　　按照坚持科学性与可操作性相统一的原则，建立层次分明、目标明确、管理有序、 可操作性强的城市规划体系。严格执行城市规划编制审批制度。编制的城市规划必须 按照法律、法规规定的程序进行报批，已批准的城市规划的强制性内容不得随意调整。 　　城市总体规划作为以下各层次规划和各专业规划编制的依据，指导全市各地区、 各部门的发展。 　　中心城区规划编制和管理体系分为城市总体规划、分区规划、控制性编制单元规 划、控制性详细规划和按规划实施项目管理五个层次。 　　郊区规划编制和管理体系分为城市总体规划、郊区区（县）域总体规划、新城和 中心镇总体规划、控制性详细规划以及按规划实施项目管理五个层次。 　　强化各专业系统规划的编制。以新一轮城市总体规划为依据，全面编制或修改各 专业系统规划，并从中心城向郊区延伸，实现各专业规划在市域范围的全覆盖。 　　加强城市设计工作。城市设计要贯穿于城市规划编制的各个阶段，强化城市设计 在优化城市空间布局、塑造城市风貌特色、提升公共环境品质、创造宜人活动空间方 面的作用。历史文化风貌区和优秀历史建筑协调区、延安路沿线、黄浦江和苏州河两 岸等景观走廊，中央商务区、重要的商业区及市级主要公共活动中心等，都必须加强 城市设计。 　　（２）加强市规划管理部门组织规划编制与规划实施监督职能 　　市规划管理部门转向以宏观性、前瞻性规划编制为主。市规划管理部门组织编制 城市总体规划、中心城分区规划、中心城控制性编制单元规划，会同区（县）政府组 织编制区（县）域总体规划、新城总体规划、国家级产业园区总体规划等，组织编制 历史文化风貌区、自然保护区等特定区域规划；负责审批区（县）政府组织编制的中 心城控制性详细规划、新城控制性详细规划、国家级产业园区控制性详细规划、中心 镇总体规划等。市规划管理部门要加强对区（县）政府规划管理工作的指导，加大规 划实施监督的力度。 　　近期重点是在中心城４０７９个街坊现状普查的基础上，完成中心城６个分区规 划。对中心城２４２个控制性编制单元规划的制定，在华阳社区试点的基础上，以示 范引路，会同各区政府分期、分批完成。依据控制性编制单元规划确定的强制性内容 和指导性内容，各区政府有计划地完成控制性详细规划的组织编制。 　　（３）调整区（县）政府对建设项目的审批权限 　　坚持建设项目管理重心下移，充分发挥区县规划管理部门的积极性。除涉及全市 性、系统性、跨区域以及特殊性的建设项目由市规划管理部门审批外，在完成各层次 规划的前提下，建设项目的审批原则上由项目所在区（县）政府负责。区县政府必须 严格按照已批准的规划，组织规划实施。 　　市规划管理部门负责审批安全保密工程、军事工程；历史文化风貌区和优秀历史 建筑建设控制范围内；长江口、黄浦江两岸、苏州河两岸、佘山风景区、淀山湖风景 区内；全市性、系统性的市政建设工程；外环绿带、楔形公共绿地以及大型片林、涵 养林、防护林等规划绿地和林地内；市政府指定的其他建设工程。 　　２、进一步加强领导，充实和完善科学决策机制 　　充实和完善市规划委员会的决策功能。市规划委员会代表市政府，对影响全局的 重要地区规划、重大项目规划、重要规划调整及规划政策制定等行使决策权。建立市 规划委员会的专家咨询机制，对重大决策进行先期研究，为决策提供重要依据；对重 大决策实施建设的后评估，协助政府总结重大决策的经验；重要规划由专家委员会先 行审议，然后报市规划委员会审批。 　　要进一步完善专家咨询、审查制度。重大项目和规划决策要科学论证，科学决策。 规划编制方案报请审批前要组织专家进行论证，对专家提出的合理意见应当采纳。要 严格规划审批过程中的专家论证和规划公开程序，突出强调法定程序的严肃性，强化 规划审批程序的刚性。 　　区县政府要进一步强化规划先行意识，分层落实要做到目标明、责任清、措施佳。 规划实施情况要作为领导干部考核、任用的内容之一。规划实施决策，要充分借助 “外智”，发挥专家智囊作用。 　　要强化各级管理部门实施规划的协调机制。加强规划管理部门与计划、土地等部 门的协同关系。加强规划管理部门和消防、环保、卫生、交通等部门在建设项目审批 中的协同关系。明确职责，优化程序，充分发挥规划管理在建设项目管理中的综合作 用，提高政府行政的整体效率。 　　３、进一步加强规划监督管理力度，提高依法管理水平 　　（１）不断完善城市规划法规体系 　　加强城市规划法制工作，增强城市规划的法律地位。根据社会主义市场经济体制 发展的总体要求，针对上海新一轮发展中出现的新情况、新问题，逐步建立与上海特 大型城市规划管理特点相适应的地方性城市规划法规体系。规划立法工作的研究和实 践要注重实体规范和程序规范的衔接，在《条例》等地方性法规和《技术规定》等政 府规章基础上，抓紧制订一批与国际惯例和国家规定相衔接的技术标准和地方规范。 　　（２）不断健全城市规划执法监督体系 　　严格执行各层次规划，切实维护城市规划的权威性。增强市规划管理部门的行政 监督职能，完善城市规划管理备案制度，建设项目审批逐步实行电子报建、审批登录、 发证后按时备案制度。推行规划行政责任追究制，层层落实，责任到人，强化对建设 项目审批及实施的后期监管。 　　建立城市规划工作汇报制度。城市规划管理工作要主动接受同级人大的检查和监 督，重要地区和重大项目的规划方案要主动听取同级人大常委会的意见。区县规划管 理部门应定期向市规划管理部门书面报告工作情况，及时报告重大问题。要完善执法 检查制度，市区两级规划管理部门应定期就规划执法工作进行自查自纠，市级规划管 理部门定期对区县规划执法工作进行抽查。要建立行政纠错制度，及时纠正各类违法 违规行政行为。 　　规划和建设项目的审批必须严格执行有关法律、法规规定的程序。任何单位和个 人都不得擅自调整已经批准的各层次规划的强制性内容。规划调整必须严格按照法定 程序进行。对违反城市规划的政府管理部门要追究当事人的行政责任和部门负责人的 领导责任；对触犯刑律的，依法移交司法机关查处。 　　（３）逐步建立城市规划公众参与机制 　　通过多种载体，积极推动社会公众参与城市规划的编制和实施过程；逐步建立规 划公示制度，经法定程序批准的规划方案要依法向社会公布，让公众享有城市规划的 知情权、参与权、监督权；逐步建立违反城市规划行为的举报和信息反馈机制。进一 步完善政务公开制度，促使全社会共同监督规划实施。 　　４、进一步强化规划管理队伍，健全规划管理网络 　　（１）建立完善一支高素质的规划管理队伍 　　积极引进、培养城市规划专业人才，加强人才培训，尽快建立具有全局观念、业 务素质强、政治素质过硬的高素质的规划师和规划管理人员队伍。规划管理重要岗位 人员实行“请进来，走出去”，推行竞争上岗机制，建立交流机制。以“注册城市规 划师”执业资格培训为核心，加强技术培训。同时，进一步加强规划管理监督检查队 伍建设，加强规划执法人员的法制培训，规范执法行为。将法制培训和考核的情况， 作为人员录用和公务员评价的依据。 　　进一步理顺市与区县规划管理职责分工，加强机构建设，横向到底，纵向到边。 市规划管理部门重点抓好编制和审批规划，加强业务指导和行政监督；充实区县政府 规划管理部门的机构和人员。 　　促进行业发展，鼓励创新意识。积极借鉴和学习国外先进的规划理念和兄弟省市 先进的规划管理经验，重要规划项目要向国内外征集方案，培育一批具竞争力的城市 规划设计企业和一支高素质的城市规划专业人才队伍。 　　（２）利用科技创新，进一步完善信息系统 　　加快新技术在城市规划、建设和管理中的应用，创新规划理念，不断提高上海城 市规划的科学水平。加快网络建设，完善信息系统。加快全市规划系统政务网（内网） 和政务公开网站（外网）的建设，完善以城市地理信息系统（ＧＩＳ）和政府行政网 为核心平台的信息系统。加强内部协作，完善信息机制。在全市规划系统政务网的平 台上，加强两级政府的信息沟通，建立信息收集机制，及时反馈规划管理的行政信息， 并逐步实行电子报建、审批登录等信息收集制度。建立信息汇总处理机制，及时汇总 处理全市规划行政管理信息。 　　拓展信息渠道，倡导公众参与。通过政务公开网站（外网）、新闻媒体、城市规 划展示馆等各类载体、多种渠道，及时发布批准的规划、审批的建设项目、处理违法 建筑的情况等有关规划管理信息。推广规划意识，宣传规划方案，吸引公众参与。 (3)