１９９７年２月２２月　国税流一函［１９９７］２号 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局： 　　自去年以来，各地普遍反映增值税一般纳税人零申报、负申报、低税负申报等纳 税异常现象较为普遍，对于完成增值税收入任务产生了一定影响，成为当前增值税征 管工作中的突出问题。为了掌握造成这一问题的原因，研究解决的对策，国家税务总 局去年组织部分地区进行了调查研究，并于去年１１月份在山东省国税局协助下组织 力量选择烟台市部分企业进行了专项调查。根据调查研究结果，在去年的全国税务局 长会议上，卢仁法副局长专门就解决申报异常问题作了专题讲话，对解决这一问题进 行了工作部署。为了便于各地国税部门贯彻卢仁法副局长的讲话精神，现将《关于增 值税一般纳税人零申报、负申报现象的调查报告》印发给你们，供在实际工作中参考。 附件：关于增值税一般纳税人零申报、负申报现象的调查报告 　　　　 　　零申报，是指一般纳税人的纳税申报既无销项税额也无进项税额，应纳税额为零。 负申报，是指一般纳税人的纳税申报进项税额大于销项税额，应纳税额为负数。 　　为了摸清零申报、负申报现象的产生原因，我们在山东省国税局和烟台市国税局 的协助下，组织了１５０多人，于１１月４日到１１月１６日，在该市针对增值税一 般纳税人零申报、负申报现象进行了专项调查。 　　一、调查情况 　　调查对象在烟台市国税局直属一、二分局的管户中选定。该市市属以上企业座落 在市区的，均由这两个分局管理。这两个分局管理的增值税纳税人共有４９４８户， １－９月实现增值税３４６７８万元。其中，一般纳税人２４９４户，占５０．４９ ％，今年１－９月实现增值税３２８４５万元，占９４．７２％。从两个分局管理的 一般纳税人今年１－９月纳税申报情况看，各月零申报、负申报企业占一般纳税人的 比例最高为５０％，最低为４３．０５％，平均为４５．９８％。其中９月份零申报、 负申报企业为１１２９户，占一般纳税人的４５．２７％，非常接近平均值，具有代 表性，因此我们选择了这两个分局９月份零申报、负申报企业作为调查对象。 　　关于调查方法，我们根据纳税申报资料，对１１２９户零申报、负申报企业的行 业性质、销售额、应纳税额等情况进行统计分析，同时从中选择５８５户企业作为重 点，结合纳税检查对其今年１－９月份的情况进行调查。这５８５户企业中，有５５ ６户为７－９月份连续三个月零申报、负申报的企业，２９户为较大规模的９月份负 申报企业。 　　（一）全部零申报、负申报企业的调查情况 　　１１２９户中零申报６１４户，占１１２９户的５４．４％，占全部一般纳税人 ２４９４户的２４．６３％；负申报５１８户，占１１２９户的４５．６％，占全部 一般纳税人２４９４户的２０．６４％。其中负申报户１－９月累计实现销售额 １８．９亿元，占全部一般纳税人同期销售额１１１亿元的１７．０３％。 　　按行业性质划分，这１１２９户中有工业企业１１２户，占９．９２％；商业企 业１０１２户，占８９．６４％；另有工商联合体企业５户。商业企业中，批发企业 ８６户，零售企业３４户，批零兼营（大多为零售兼批发）企业８９２户，后两类企 业占１１２９户的８２．０２％。 　　根据１９９５年销售额，这１１２９户企业的规模类型如下表： 1995年销售额 工业(户) 商业(户〕合计(户〕比重% 50万元以下 70 685 755 66.87 50-100万元 12 121 133 11.78 工业:100-200万元 10 - 100 0.89 商业:100-180万元 - 67 67 5.93 商业:180-300万元 - 41 41 3.63 商业:300-500万元 - 34 34 3.01 工业:200万元以上 19 - 19 1.68 商业:500万元以上 - 70 70 6.2 合计 111 1018 1129 100 　　注：年销售额在小规模纳税人标准以下的有９５５户，占８４．５９％。 　　（二）连续三个月零申报、负申报企业的调查情况 　　５５６户连续三个月零申报、负申报企业中，１－９月均为零申报的有２３１户， 占４１．５５％；１－９月应纳税额累计为负数的有２７０户，占４８．５６％；累 计税额为正数的有５５户。占９．８９％。 　　２３１户零申报企业中有３５户未能到户结合纳税检查进行调查。其余１９６户 零申报企业中，新办企业尚未开始经营的２３户；停产歇业未办手续的９８户；税务 登记注明主营应征营业税业务，兼营货物销售，但尚未开始发生兼营业务的３５户； 因其他原因无经营活动的１３户。以上可统称为“无经营”　户，此类共计１６８户， 占１９６户的８５．７１％。免税企业（出口企业、饲料生产企业等）３８户，占１ ４．２９％。 　　１－９月累计税额为负数的２７０户企业中，新办企业有购进但未发生销售的１ ０户；停产歇业的５０户；兼营企业未发生货物销售的１６户；由于其他原因未发生 货物销售的１０户。以上可统称为“无销售”户，此类共计８６户，占２７０户的 ３１．５８％。因上年留抵税额过多而造成负申报的１０４户，占３８．５２％；因 购销不均衡或企业效益下降等其他原因而造成负申报的１０４户，占３８．５２％； 因购销不均衡或企业效益下降等其他原因而造成负申报的８０户，占２９．６３％。 后两类负申报户共计１８４户，占２７０户的６８，１５％。 　　综合上述１９６户零申报企业和２７０户负申报企业（共计４６６户企业）的情 况来看，新办企业３３户，停产歇业企业１４８户。兼营而未发生货物销售的５１户， 因其他原因而未发生经营活动或货物销售业务的２３户。以上“无经营”或“无销售” 户共计２５４户，占４６６户的５４．５１％。按这个比例和１１２９户零申报、负 申报户占全部一般纳税人的比例４５．２７％推算，无经营、无销售户占全部一般纳 税人的比例为２４．６８％。另有２８户免税企业，占４６６户的６％，占全部一般 纳税人２．７２％。１０４户因上年留抵税额过多而形成负申报，占４６６户的 ２２．３２％，占全部一般纳税人的１０．１％。８０户因购销不均衡或企业效益下 降等其他原因而形成负申报，占４６６户的１７．１７％，占全部一般纳税人的 ７７．７％。后两类负申报企业共计１８４户，占４６６户的３９．４８％，占全部 一般纳税人的１７．７８％。 　　（三）纳税检查情况 　　以上系根据纳税检查以前的情况而统计。纳税检查后，发现１９６户零申报企业 中，有问题的８户，占４．０８％，查补税款５．８５万元。２７０户负申报企业中， 有问题的５０户，占１８．５２％，查补税款９８．６３万元。以上５８户有问题的 企业中，２０户经补税后转变为正税额申报企业。此外，对经营规模较大的２９户负 申报企业集中力量进行较深入检查后，发现有问题的１３户，占４５％，查补税款１ ８９万元。以上共计查补税２９３．４８万元。 　　二、对零申报、负申报现象的评价与对策 　　调查表明，由于企业新开办、停产歇业等原因而未发生销售和因免税所形成的零 申报、负申报户，占全部零申报、负申报户的６０％以上，占全部一般纳税人的 ２７．３９％。这些户无税可交，总的来看应当说是正常的，不属于问题。而且，这 种现象并非是实行新增值税之后才出现的，在原来实行旧增值税和产品税时也存在。 近几年零申报户数增加，比例扩大是目前税务机关征管水平提高的一个表现。过去许 多没有收入的纳税人不上门申报，申报率较低，零申报也就不能及时地反映出来，这 是各地普遍存在的一种现象。现在各地对纳税人实行了微机控管，凡是已进行税务登 记的纳税人，无论是否发生销售均要按期申报，有不能按时申报的，税务部门能够及 时发现并给予相应的处罚，从而解决了纳税申报率低的问题。 　　虽有销售业务但出现负申报的非免税企业，它们占零申报、负申报户的比重不到 ４０％，占全部一般纳税人的比重为 １７．８７％，其销售额占全部一般纳税人销售额的比重为１７．０３％。这种负申 报现象对于实现增值税收入确有一定影响，但并未构成严重威胁；而且，其产生因素， 总体上看也是合理的。首先，由于允许抵扣九四年期初存货已征税款而形成的负申报 具有过渡性，几年之后其影响将不复存在。其次，企业因购销不均衡而导致负申报， 一般来说也是暂时现象，负申报期未交的税，以后会补回来。对于效益下降的企业而 言，当其增值额减少，正常纳税有困难时，增值税也随之相应减少，或者因出现负税 额而暂行不交税，这在客观上缓解了企业困难（而过去对于企业困难是通过大量减免 税或允许欠税来给予照顾的）；反之，当企业效益上升，增值额增加时，增值税也随 之相应增加。增值税的这种收入弹性，使之具有随企业效益变化而自动调节税负的内 在机制，这正是增值税的优越性的一个表现。 　　关于零申报、负申报企业的偷漏税问题，仅就调查结果来看，对于形成零申报、 负申报现象的作用并不大。但需要说明的是，这次调查所发现的偷漏税问题，主要集 中在这样几个方面：第一，瞒报销售额减少销项税额７１．２９万元；第二，迟报销 售额减少销项税额１５０．９８万元；第三，扩大抵扣范围增加进项税额２３．４２ 万元；第四，多抵扣期初存货已征税款４７．７９万元。至于在是否有骗取扣税方面， 这次检查没发现问题。这并不意味着这次调查的企业不存在这类问题，而是由于此次 调查面广量大，时间、精力均有限，不允许做更深入的检查。同时也应当承认，零申 报、负申报企业大多为小型商业企业，财务核算不健全，不仅其进项难以控管，而且 由于大量现金交易，其销项也难以控管。因此，零申报、负申报企业偷漏税问题这次 检查发现的虽然不多，但并不能因此而认为实际存在的问题只有发现的这些。 　　综上所述，从烟台的调查情况来看，零申报、负申报企业虽然占一般纳税人的比 重达百分之四、五十，但其中六成为无销售和免税户，虽有销售但无税可交的非免税 户只有四成，占全部一般纳税人的比重只有不到２０％。由于零申报、负申报户八成 半为小规模纳税人标准以下的小企业，其销售额占全部一般纳税人销售额的比重也只 有不到２０％。而且，从总体上看，因允许抵扣九四年期初存货已征税款，以及企业 购销不均衡或经济效益下降而形成的负申报，具有过渡性、暂时性，这些原因的性质 也是合理的。因此，零申报、负申报现象对于增值税收入的实现并未构成严重威协。 尽管如此，对于零申报、负申报现象仍应给予足够重视。 　　第一，各级政府和社会各方面并不清楚形成零申报、负申报现象的原因，零申报、 负申报所占比例如此之大，会使人们产生增值税的运行存在着严重问题的误解，影响 到对增值税制和税制改革的评价。 　　第二，一些地区为解决零申报、负申报问题以满足组织增值税收入的需要，已采 取“销售实耗法”或自定征收率来征收增值税，而且这些作法正呈蔓延之势。如果这 种做法失去控制蔓延开来，势必象税制改革前实行老增值税制时那样，各省及省内各 地（市）、县均自定征收率，全国将没有统一的增值税率、统一的增值税制。这无疑 是对１９９４年税制改革的根本性否定。 　　第三，零申报、负申报户无疑也普遍存在偷漏税问题，而且增值税专用发票案件 的作案者中，此类纳税人也不在少数。但由于其户数多，而规模大多很小，根本谈不 上健全的财务核算，解决其偷漏税问题尤其是骗取扣税问题，虚开、代开增值税专用 发票问题，难度均很大。这就使国税机关陷于一种两难境地：零申报户、负申报户的 偷漏税问题，不能不解决；但是，这就需要将很多力量投到这方面，其结果不仅在解 决零申报、负申报户偷漏税问题方面成效甚微，而且必然影响对于主要税源--大中型 一般纳税人的控管。 　　解决目前一般纳税人中存在大量零申报、负申报的问题，我们认为，一方面要研 究政策方面存在的问题，对政策作适当的调整；但更重要的是要切实加强增值税的征 收管理，在这方面近期要抓好以下几项工作： 　　（一）严格对一般纳税人的认定。明年要结合对一般纳税人的资格审查工作，对 年销售额在小规模纳税人标准以下的一般纳税人进行一次清理，长期无销售业务，无 固定经营场所、有偷漏记录的企业以及商业零售企业、零售兼营批发企业，应取消其 一般纳税人资格。今后，年销售额在小规模纳税人标准以下的企业，原则上不得认定 为一般纳税人。 　　其次，在严格一般纳税人认定的同时，进一步研究是否调整小规模纳税人标准。 　　（二）改进一般纳税人申报办法，提高纳税申报的真实性，并适当推广电子申报。 　　（三）强化和改进稽核检查工作，在管好专用发票的同时，要全面掌握企业的生 产经营和财务核算情况，以使稽核检查具有真实可靠的资料基础。要进一步落实以“ 纳税指标稽核法”为主要内容的增值税稽核方法，组织好“金税工程”二期方案的试 点工作。 　　（四）对一般纳税人实行分类管理，在纳税申报、发票供应、稽核检查等方面实 行宽严不同、区别对待的政策。对于有严重偷税行为的、要根据增值税细则的规定， 在一定时期内按照销售额全值和规定税率计征增值税。 　　（五）继续管好专用发票，严格执行专用发票仓储、发售、缴销和使用、抵扣、 稽核等各环节的规定。 　　（六）着力提高增值税业务人员的素质，培养既熟悉增值税业务又熟悉企业生产 经营、财务核算情况的征管能手和查帐能手。 　　（七）明年对商业企业开展一次专项检查，重点检查连续数月负申报、低税负申 报而且销售规模较大的商业企业。对于检查发现有偷漏税行为的企业不仅要给予严肃 查处和打击，而且要将其作为今后的重点监控对象，增加稽核频率，加大检查力度。 通过检查，还要进一步摸清申报异常现象的产生原因及对各种原因作定量分析，以从 政策上和征管上进一步完善增值税制。 (1)