【中华财税网北京10/16/2002信息】 城市公债是城市政府依据信用原则，从社 会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。 由于考虑到各种因素，我国的有关法规规定城市政府无权发行公债。但随着改革开放 的进一步发展，这一规定与业已实行的分税分级财政体制的内在逻辑已不相适应，制 约了我国城市政府职能的履行和城市经济的发展。从实际生活观察，我们认为我国建 立城市公债制度不仅是必要的，也是可能的。 发行城市公债是完善分税制、落实城市政府应有财权的需要 城市政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各 级政府应有的财权。这可说是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。 我国建立起划分事权、财权的分税分级财政体制，赋予城市政府举债权就是必然的。 从我国财政运行的现实矛盾看，城市政府缺乏筹集资金的权力，但它却面临艰巨的基 础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能的规范，这些建设是地方财政份内的 事，然而，地方政府在财力匮乏的情况下，却无力提供这些公共产品，有的无可奈何 地继续“欠账”，有的则不切实际地统统“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转 轨时期一种典型的财政职能缺位现象。当城市政府在常规的非举债条件下难以经过努 力解决自身的财力问题时，就应通过适当规模举债筹集必要的建设资金。在划分政府 间事权的基础上，赋予城市政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制 改革的重要步骤。 发行城市公债是强化财政职能、缓解城市政府财政困境的必然选择 我国财政面临的困难，构成因素包括财政职能弱化而财力拮据，社会保障支出压 力大，债务负担全部由中央财政承担等方面。摆脱财政困境的有效办法之一，应是逐 步建立地方公债制度，允许城市财政发行公债，这样既可以有效解决城市公用事业建 设的资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可以缓解中央财政债务负担压力， 真正实现城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府发行长期建设公债，再 转供给地方政府的办法，实属无奈之举，非长久之策，为理顺政府财力关系，应塑造 合理而规范的制度安排。 我国金融市场和债券市场的规范发展需要城市公债的补充 债券市场在我国仍处于发展的初期阶段，政府债券发行主体的单一性在很大程度 上制约看中央政府的融资、投资能力，城市政府表面上“无债一身轻”，但城市公用 事业和基础设施建设资金严重不足，“正门不通走旁门”，其结果是，几乎所有政府 部门乃至一些政府所属事业单位，都可以用政府名义策集资金，很多城市政府自觉和 不自觉地采取了变相发债形式。由于缺乏规范管理，形成金融市场上无序、失控的局 面，债务危机潜在因素日趋严重。目前，各地基础设施建设资金来源包括：财政预算 内的少量安排；专项基金及其他预算外资金安排；向政策性银行、商业银行等金融部 门贷款；国际金融机构和外国政府贷款；向所属企事业单位借款；吸收引进外资及国 内的外来投资；向所辖区域内单位、团体和居民个人集资、摊派等。政府融资方式包 括：以土地使用权、城区开发经营权置换，向开发企业或社会融资；通过公用设施有 偿使用，由经营性公司负责项目的建设、使用和管理；内部债券性质集资；政府财政 担保借款等。融资主体包括城市政府所属信托投资公司、国际信托投资公司、开发公 司等非银行金融机构，政府公共管理部门及其成立的各类公司等。资金来源及融资方 式多样化、融资主体多元化，无疑加快了城市基础设施建设步伐。然而，由于缺乏规 范化、法制化管理，存在着诸多问题。例如，融资结构失衡，竞争性领域与非竞争性 领域不分，政策性项目与非竞争性项目不分，管理落后，效益不佳。实际上，由于缺 乏统一的政策，连城市政府本身都无法控制和把握融资总规模，更不用说中央政府对 政府系统的债务全面监管；财政部门往往完全处于被动局面，各类融资项目，即使经 由财政部门担保，也是被迫执行政府行政命令而已；借债主体只管借，不管还，责任 不清，给政府财政带来巨大债务压力，特别是给后任政府留下沉重包袱。而发行城市 公债，可以为解决上述问题提供一个规范化的切入点。 我国发行城市公债的条件已经基本成熟 其表现：一是已具备一定的资本市场基础。无论在债券种类上还是在发行机构上， 基本的骨架已形成。二是资金充足。巨大的闲散资金和庞大的市场间歇资金追逐数量 有限的债券，使近年来的债券价格出现了良好的升势。三是符合现阶段宏观经济形势 的需要。市场疲软，有效需求不足，已成为制约我国经济增长的严重问题，对GDP产 生贡献的三大需求中消费需求和出口需求的增长难度很大，政府力求通过增加投资需 求促进经济回升，发行城市公债正符合当前经济调节的需要。四是基本经验具备。中 央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是东南亚国家金融危机爆发以来， 我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，这为政 府系统发行和管理城市公债打下了基础。五是居民响应。前已述及，城市公债是一种 “银边债券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信誉。又由于城市债券建 设项目与居民切身利益相关，其发行和推销更能得到当地单位和居民的响应与支持。 在资信度上居于中央国债与国有企业债券之间的城市债券，作为一个新的投资品种和 手段，为城市投资单位和居民个人提供了新的投资机会，将会受到投资者的欢迎。 (ao20020813) (2)