【中华财税网北京09/04/2001信息】 第三节 税务行政诉讼 行政诉讼是人民法院处理行政纠纷、解决行政争议的法律制度，与刑事诉讼、民 事诉讼一起，共同构筑起现代国家的诉讼制度。具体来讲，行政诉讼是指公民、法人 和其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依照行政诉 讼法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼制度和诉讼活动。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）颁布实施后，人民法院 审理行政案件以及公民、法人和其他组织与行政机关进行行政诉讼进入了一个有了新 的、独立的程序有法可依的新阶段。税务行政诉讼作为行政诉讼的一个重要组成部分， 也必须遵循《行政诉讼法》所确立的基本原则和普遍程序；同时，税务行政诉讼又不 可避免地具有本部门的特点。 一、税务行政诉讼的概念 税务行政诉讼是指公民、法人和其他组织认为税务机关及其工作人员的具体税务 行政行为违法或者不当，侵犯了其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民 法院对具体税务行政行为的合法性和适当性进行审理并作出裁决的司法活动。其目的 是保证人民法院正确、及时审理税务行政案件，保护纳税人、扣缴义务人等当事人的 合法权益，维护和监督税务机关依法行使行政职权。 从税务行政诉讼与税务行政复议及其他行政诉讼活动的比较中可以看出，税务行 政诉讼具有以下特殊性： （一）税务行政诉讼是由人民法院进行审理并作出裁决的一种诉讼活动。这是税 务行政诉讼与税务行政复议的根本区别。税务行政复议和税务行政诉讼是解决税务行 政争议的两条重要途径。由于税务行政争议范围广、数量多、专业性强，大量税务行 政争议由税务机关以税务复议方式解决，只有由人民法院对税务案件进行审理并作出 裁决的活动，才是税务行政诉讼。 （二）税务行政诉讼以解决税务行政争议为前提，这是税务行政诉讼与其他行政 诉讼活动的根本区别，具体体现在： １．被告必须是税务机关，或经法律、法规授权的行使税务行政管理权的组织， 而不是其他行政机关或组织； ２．税务行政诉讼解决的争议发生在税务行政管理过程中； ３．因税款征纳问题发生的争议，当事人在向人民法院提起行政诉讼前，必须先 经税务行政复议程序，即复议前置。 二、税务行政诉讼的原则 除共有原则外（如人民法院独立行使审判权，实行合议、回避、公开、辩论、两 审终审等），税务行政诉讼还必须和其他行政诉讼一样，遵循以下几个特有原则： （一）人民法院特定主管原则。即人民法院对税务行政案件只有部分管辖权。根 据《行政诉讼法》第十一条的规定，人民法院只能受理因具体行政行为引起的税务行 政争议案。 （二）合法性审查原则。除审查税务机关是否滥用权力、税务行政处罚是否显失 公正外，人民法院只对具体税务行为是否合法予以审查。与此相适应，人民法院原则 上不直接判决变更。 （三）不适用调解原则。税收行政管理权是国家权力的重要组成部分，税务机关 无权依自己意愿进行处置，因此，人民法院也不能对税务行政诉讼法律关系的双方当 事人进行调解。 （四）起诉不停止执行原则。即当事人不能以起诉为理由而停止执行税务机关所 作出的具体行政行为，如税收保全措施和税收强制执行措施。 （五）税务机关负举证责任原则。由于税务行政行为是税务机关单方依一定事实 和法律作出的，只有税务机关最了解作出该行为的证据。如果税务机关不提供或不能 提供证据，就可能败诉。 （六）由税务机关负责赔偿的原则。依据《中华人民共和国国家赔偿法》的有关 规定，税务机关及其工作人员因执行职务不当，给当事人造成人身及财产损害，应负 担赔偿责任。 三、税务行政诉讼的管辖 税务行政诉讼管辖，是指人民法院间受理第一审税务案件的职权分工。《行政诉 讼法》第十三条至第二十三条详细具体地规定了行政诉讼管辖的种类和内容。这对税 务行政诉讼当然也是适用的。 具体讲，税务行政诉讼的管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖： （一）级别管辖 级别管辖是上下级人民法院之间受理第一审税务案件的分工和权限。根据《行政 诉讼法》的规定，基层人民法院管辖一般的税务行政诉讼案件；中高级人民法院管辖 本辖区内重大、复杂的税务行政诉讼案件；最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂 的税务行政诉讼案件。 （二）地域管辖 地域管辖是同级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限，分一般地域管 辖和特殊地域管辖两种。 １．一般地域管辖。指按照最初作出具体行政行为的机关所在地来确定管辖法院。 凡是未经复议直接向人民法院提起诉讼的，或者经过复议，复议裁决维持原具体行政 行为，当事人不服向人民法院提起诉讼的，根据《行政诉讼法》第十七条的规定，均 由最初作出具体行政行为的税务机关所在地人民法院管辖。 ２．特殊地域管辖。指根据特殊行政法律关系或特殊行政法律关系所指的对象来 确定管辖法院，税务行政案件的特殊地域管辖主要是指：经过复议的案件，复议机关 改变原具体行政行为的，由原告选择最初作出具体行政行为的税务机关所在地的人民 法院，或者复议机关所在地人民法院管辖。原告可以向任何一个有管辖权的人民法院 起诉，最先收到起诉状的人民法院为第一审法院。 ３．裁定管辖。是指人民法院依法自行裁定的管辖，包括移送管辖、指定管辖及 管辖权的转移三种情况。 （１）移送管辖。是指人民法院将已经受理的案件，移送给有管辖权的人民法院 审理。根据《行政诉讼法》第二十一条的规定，移送管辖必须具备三个条件：一是移 送人民法院已经受理了该案件；二是移送法院发现自己对该案件没有管辖权；三是接 受移送的人民法院必须对该案件确有管辖权。 （２）指定管辖。指上级人民法院以裁定的方式，指定某下一级人民法院管辖某 一案件。根据《行政诉讼法》第二十二条的规定，有管辖权的人民法院因特殊原因不 能行使对行政诉讼的管辖权的，由其上级人民法院指定管辖；人民法院对管辖权发生 争议且协商不成的，由他们共同的上级人民法院指定管辖。 （３）管辖权的转移。根据《行政诉讼法》第二十三条的规定，上级人民法院有 权审理下级人民法院管辖的第一审税务行政案件，也可以将自己管辖的第一审行政案 件移交下级人民法院审判；下级人民法院对其管辖的第一审税务行政案件，认为需要 由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。 四、税务行政诉讼的受案范围 税务行政诉讼的受案范围，是指人民法院对税务机关的哪些行为拥有司法审查权， 换言之，公民、法人或者其他组织对税务机关的哪些行为不服可以向人民法院提起税 务行政诉讼。在实际生活中，税务行政争议种类多、涉及面广，不可能也没有必要都 诉诸人民法院通过诉讼程序解决。界定税务行政诉讼的受案范围，便于明确人民法院、 税务机关及其他国家机关间在解决税务行政争议方面的分工和权限。 税务行政诉讼案件的受案范围除受《行政诉讼法》有关规定的限制外，也受《征 管法》及其他相关法律、法规的调整和制约。具体说来，税务行政诉讼的受案范围与 税务行政复议的受案范围基本一致，包括： （一）税务机关作出的征税行为：一是征收税款；二是加收滞纳金；三是审批减 免税和出口退税；四是税务机关委托扣缴义务人作出的代扣代收税款行为。 （二）税务机关作出的责令纳税人提交纳税保证金或者纳税担保行为。 （三）税务机关作出的行政处罚行为：一是罚款；二是没收违法所得；三是停止 出口退税权。 （四）税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。 （五）税务机关作出的税收保全措施：一是书面通知银行或者其他金融机构暂停 支付存款；二是扣押、查封商品、货物或者其他财产。 （六）税务机关作出的税收强制执行措施：一是书面通知银行或者其他金融机构 扣缴税款；二是拍卖所扣押、查封的商品、货物或者其他财产抵缴税款。 （七）认为符合法定条件申请税务机关颁发税务登记证和发售发票，税务机关拒 绝颁发、发售或者不予答复的行为。 （八）税务机关的复议行为：一是复议机关改变了原具体行政行为；二是期限届 满，税务机关不予答复。 五、税务行政诉讼的起诉和受理 （一）税务行政诉讼的起诉 税务行政诉讼起诉，是指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到税务 机关具体行政行为的侵害，而向人民法院提出诉讼请求，要求人民法院行使审判权， 依法子以保护的诉讼行为。起诉，是法律赋予税务行政管理相对人、用以保护其合法 权益的权利和手段。在税务行政诉讼等行政诉讼中，起诉权是单向性的权利，税务机 关不享有起诉，只有应诉权，即税务机关只能作被告。且与民事诉讼不同，作为被告 的税务机关不能反诉。 纳税人、扣缴义务人等税务管理相对人在提起税务行政诉讼时，必须符合下列条 件： １．原告是认为具体税务行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织； ２．有明确的被告； ３．有具体的诉讼请求和事实、法律根据； ４．属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。 此外，提起税务行政诉讼，还必须符合法定的期限和必经的程序。根据《征管法》 第五十六条及其他相关规定，对税务机关的征税行为提起诉讼，必须先经过复议；对 复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起１５日内向人民法院起诉。对其他具 体行政行为不服的，当事人可以在接到通知或者知道之日起１５日内直接向人民法院 起诉。 税务机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权和起诉期限，致使当事人逾期 向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算。但最长 不得超过１年。 （二）税务行政诉讼的受理 原告起诉，经人民法院审查，认为符合起诉条件并立案审理的行为，称为受理。 对当事人的起诉，人民法院一般从以下几方面进行审查并作出是否受理的决定：一是 审查是否属于法定的诉讼受案范围；二是审查是否具备法定的起诉条件；三是审查是 否已经受理或者正在受理；四是审查是否有管辖权；五是审查是否符合法定的期限； 六是审查是否经过必经复议程序。 根据法律规定，人民法院接到诉状，经过审查，应当在７天内立案或者作出裁定 不予受理。原告对不予受理的裁定不服的，可以提起上诉。 六、税务行政诉讼的审理和判决 （一）税务行政诉讼的审理 人民法院审理行政案件实行合议、回避、公开审判和两审终审的审判制度。审理 的核心是审查被诉具体行政行为是否合法，即作出该行为的税务机关是否依法享有该 税务行政管理权；该行为是否依据一定的事实和法律作出；税务机关作出该行为是否 遵照必备的程序等。 根据《行政诉讼法》第五十二条、五十三条的规定，人民法院审查具体行政行为 是否合法，依据法律、行政法规和地方性法规（民族自治地方的自治条例和单行条例）； 参照部门规章和地方性规章。 （二）税务行政诉讼的判决 人民法院对受理的税务行政案件，经过调查、收集证据、开庭审理之后，分别作 出如下判决： １．维持判决。适用于具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定 程序的案件。 ２．撤销判决。被诉的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反 法定程序，或者超越职权、滥用职权，人民法院应判决撤销或部分撤销，同时可判决 税务机关重新作出具体行政行为。 ３．履行判决。税务机关不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履 行。 ４．变更判决。税务行政处罚显失公正的，可以判决变更。 对一审人民法院的判决不服，当事人可以上诉。对发生法律效力的判决，当事人 必须执行，否则人民法院有权依对方当事人的申请予以强制执行。 (3)