【中华财税网北京08/28/2001信息】 第四节　　我国税法的制定与实施 　　税法的制定和实施就是我们通常所说的税收立法和税收执法。税法的制定是税法 实施的前提，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，是税法制定与实施过程中 必须遵循的基本原则。 　　一、税法的制定 　　税收立法是指有权的机关依据一定的程序，遵循一定的原则，运用一定的技术， 制定、公布、修改、补充和废止有关税收法律、法规、规章的活动。 　　（一）税收立法机关 　　根据我国《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》以及《地 方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，我国的立法体制是：全国 人民代表大会及其常务委员会行使立法权，制定法律；国务院及所属各部委，有权根 据宪法和法律制定行政法规和规章；地方人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、 法律、行政法规抵触的前提下，有权制定地方性法规，但要报全国人大常委会和国务 院备案；民族自治地方的人大有权依照当地民族政治、经济和文化的特点，制定自治 条例和单行条例。 　　各有权机关根据国家立法体制规定，所制定的一系列税收法律、法规、规章和规 范性文件，构成了我国的税收法律体系。需要说明的是，我们平时所说的税法，有广 义和狭义之分。广义概念上的税法包括所有调整税收关系的法律、法规、规章和规范 性文件，是税法体系的总称；而狭义概念上的税法是特指由全国人民代表大会及其常 务委员会制定和颁布的税收法律。由于制定税收法律、法规和规章的机关不同，其法 律级次不同，因此其法律效力也不同。下面简单地介绍一下。 　　１．全国人民代表大会和全国人大常委会制定的税收法律 　　《宪法》第５８条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行 使国家立法权”。上述规定确定了我国税收法律的立法权由全国人大及其常委会行使， 其他任何机关都没有制定税收法律的权力。在国家税收中，凡是基本的、全局性的问 题，例如：国家税收的性质，税收法律关系中征纳双方权利与义务的确定，税种的设 置，税目、税率的确定等，都需要由全国人大及其常委会以税收法律的形式制定实施， 并且在全国范围内，无论对国内纳税人，还是涉外纳税人都普遍适用。在现行税法中， 如《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》 以及１９９３年１２月全国人大常委会通过的《关于外商投资企业和外国企业适用增 值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》都是税收法律。除《宪法》外，在税 收法律体系中，税收法律具有最高的法律效力，是其他机关制定税收法规、规章的法 律依据，其他各级机关制定的税收法规、规章，都不得与《宪法》和税收法律相抵触。 　　２．全国人大或人大常委会授权立法 　　授权立法是指全国人民代表大会及其常务委员会根据需要授权国务院制定某些具 有法律效力的暂行规定或者条例。授权立法与制定行政法规不同。国务院经授权立法 所制定的规定或条例等，具有国家法律的性质和地位，它的法律效力高于行政法规， 在立法程序上还需报全国人大常委会备案。１９８４年９月１日，全国人大常委会授 权国务院改革工商税制和发布有关税收条例。１９８５年，全国人大授权国务院在经 济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例，都是授权国务院立法的依 据。按照这两次授权立法，国务院从１９９４年１月１日起实施工商税制改革，制定 实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税、企业所得税等６个暂行条例。 授权立法，在一定程度上解决了我国经济体制改革和对外开放工作急需法律保障的当 务之急。税收暂行条例的制定和公布施行，也为全国人大及常委会立法工作提供了有 益的经验和条件，在条件成熟时，将这些条例上升为法律做好了准备。 　　３．国务院制定的税收行政法规 　　国务院作为最高国家权力机关的执行机关，是最高的国家行政机关，拥有广泛的 行政立法权。我国《宪法》规定，国务院可“根据宪法和法律，规定行政措施，制定 行政法规，发布决定和命令”。行政法规作为一种法律形式，在中国法律形式中处于 低于宪法、法律和高于地方法规、部门规章、地方规章的地位，也是在全国范围内普 遍适用的。行政法规的立法目的在于保证宪法和法律的实施，行政法规不得与宪法、 法律相抵触，否则无效。国务院发布的《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》、 《税收征收管理法实施细则》等，都是税收行政法规。 　　４．地方人民代表大会及其常委会制定的税收地方性法规 　　根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，省、自治区、 直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大 的市的人民代表大会有制定地方性法规的权力。由于我国在税收立法上坚持“统一税 法”的原则，因此地方权力机关制定税收地方法规不是无限制的，而是要严格按照税 收法律的授权行事。目前，除了海南省、民族自治地区按照全国人大授权立法规定， 在遵循宪法、法律和行政法规的原则基础上，可以制定有关税收的地方性法规外，其 他省、市一般都无权自定税收地方性法规。 　　５．国务院税务主管部门制定的税收部门规章 　　《宪法》第９０条规定：“国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、 决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”有权制定税收部门规章 的税务主管机关是财政部和国家税务总局。其制定规章的范围包括：对有关税收法律、 法规的具体解释、税收征收管理的具体规定、办法等，税收部门规章在全国范围内具 有普遍适用效力，但不得与税收法律、行政法规相抵触。例如，财政部颁发的《增值 税暂行条例实施细则》、国家税务总局颁发的《税务代理试行办法》等都属于税收部 门规章。 　　６．地方政府制定的税收地方规章 　　《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区、直 辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，可 以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。”按照“统一税法”的原则，上述地方 政府制定税收规章，都必须在税收法律、法规明确授权的前提下进行，并且不得与税 收法律、行政法规相抵触。没有税收法律、法规的授权，地方政府是无权自定税收规 章的，凡越权自定的税收规章没有法律效力。例如，国务院发布实施的城市维护建设 税、车船使用税、房产税等地方性税种暂行条例，都规定省、自治区、直辖市人民政 府可根据条例制定实施细则。 　　（二）税收立法程序 　　税收立法程序是指有权的机关，在制定、认可、修改、补充、废止等税收立法活 动中，必须遵循的法定步骤和方法。 　　目前我国税收立法程序主要包括以下几个阶段： 　　１．提议阶段。无论是税法的制定，还是税法的修改、补充和废止，一般由国务 院授权其税务主管部门（财政部或国家税务总局）负责立法的调查研究等准备工作， 并提出立法方案或税法草案，上报国务院。 　　２．审议阶段。税收法规由国务院负责审议。税收法律在经国务院审议通过后， 以议案的形式提交全国人民代表大会常务委员会的有关工作部门，在广泛征求意见并 做修改后，提交全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。 　　３．通过和公布阶段。税收行政法规，由国务院审议通过后，以国务院总理名义 发布实施。税收法律，在全国人民代表大会或其常务委员会开会期间，先听取国务院 关于制定税法议案的说明，然后经过讨论，以简单多数的方式通过后，以国家主席名 义发布实施。 　　二、税法的实施 　　税法的实施即税法的执行。它包括税收执法和守法两个方面，一方面要求税务机 关和税务人员正确运用税收法律，并对违法者实施制裁；另一方面要求税务机关、税 务人员、公民、法人、社会团体及其他组织严格遵守税收法律。 　　由于税法具有多层次的特点，因此，在税收执法过程中，对其适用性或法律效力 的判断上，一般按以下原则掌握：一是层次高的法律优于层次低的法律；二是同一层 次的法律中，特别法优于普通法；三是国际法优于国内法；四是实体法从旧，程序法 从新。 　　所谓遵守税法是指税务机关、税务人员都必须遵守税法的规定，严格依法办事。 遵守税法是保证税法得以顺利实施的重要条件。 (3)