【中华财税网北京08/28/2001信息】 第六节我国税收管理体制 　　一、税收管理体制的概念 　　税收管理体制是在各级国家机构之间划分税权的制度。税权的划分有纵向划分和 横向划分的区别。纵向划分是指税权在中央与地方国家机构之间的划分；横向划分是 指税权在同级立法、司法、行政等国家机构之间的划分。 　　我国的税收管理体制，是税收制度的重要组成部分，也是财政管理体制的重要内 容。税收管理权限，包括税收立法权、税收法律法规的解释权、税种的开征或停征权、 税目和税率的调整权、税收的加征和减免权等。如果按大类划分，可以简单地将税收 管理权限划分为税收立法权和税收执法权两类。 　　二、税收立法权的划分 　　（一）税收立法权划分的种类 　　税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规、规章和规范性文件的权 力。它包括两方面的内容：一是什么机关有税收立法权；二是各级机关的税收立法权 是如何划分的。税收立法权的明确有利于保证国家税法的统一制定和贯彻执行，充分、 准确地发挥各级有权机关管理税收的职能作用，防止各种越权自定章法、随意减免税 收现象的发生。 　　税收立法权的划分可以按不同的方式进行。首先，可以按照税种类型的不同来划 分。如按流转税类、所得税类、地方税类来划分。有关特定税收领域的税收立法权通 常全部给予特定一级的政府。 　　其次，可以根据任何税种的基本要素来划分。任何税种的结构都由几个要素构成： 纳税人、征税对象、税基、税率、税目、纳税环节等。理论上，可以将税种的某一要 素如税基和税率的立法权，授予某级政府。但在实践中，这种做法并不多见。 　　第三，可以根据税收执法的级次来划分。立法权可以给予某级政府，行政上的执 行权给予另一级，这是一种传统的划分方法，能适用于任何类型的立法权。根据这种 模式，有关纳税主体、税基和税率的基本法规的立法权放在中央政府，更具体的税收 实施规定的立法权给予较低级政府。因此，需要指定某级政府制定不同级次的法律。 我国的税收立法权的划分就是属于此种类型。 　　（二）我国税收立法权划分的现状 　　第一，中央税、共享税以及全国统一实行的地方税的立法权集中在中央，以保证 中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。其中，中央税是指维护国家权益、 实施宏观调控所必需的税种，具体包括关税，海关代征增值税，消费税，中央企业所 得税，非银行金融企业所得税，个人所得税中对储蓄存款利息所得征收的个人所得税 部分，铁道、银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的营业税、所得税、城市维护建 设税等等。中央和地方共享税是指同经济发展直接相关的主要税种，具体包括增值税 （中央分享７５％，地方分享２５％）、资源税（按不同的资源品种划分，海洋石油 资源税作为中央税收，其他资源税作为地方税收）、证券交易印花税（中央分享９４ ％，地方分享６％）。全国统一实行的地方税具体包括资源税、个人所得税（不含储 蓄存款利息个人所得税）、地方企业所得税、土地增值税、印花税、城乡维护建设税、 土地使用税、房产税、车船使用税、遗产税（尚未立法开征）等等。 　　第二，依法赋予地方适当的地方税收立法权。我国地域辽阔，地区间经济发展水 平很不平衡，经济资源包括税源都存在着较大差异，这种状况给全国统一制定税收法 律带来一定的难度。因此，随着分税制改革的进行，有前提地、适当地给地方下放一 些税收立法权，使地方可以实事求是地根据自己特有的税源开征新的税种，促进地方 经济的发展。这样，既有利于地方因地制宜地发挥当地的经济优势，同时便于同国际 税收惯例对接。 　　具体地说，我国税收立法权划分的层次是这样的： 　　１．全国性税种的立法权，即包括全部中央税和在全国范围内征收的地方税税法 的制定、公布和税种的开征、停征权，属于全国人民代表大会（简称全国人大）及其 常务委员会（简称常委会）。 　　２．经全国人大及其常委会授权，全国性税种可先由国务院以“条例”或“暂行 条例”的形式发布实行。经一段时期后，再行修订并通过立法程序，由全国人大及其 常委会正式立法。 　　３．经全国人大及其常委会授权，国务院有制定税法实施细则、增减税目和调整 税率的权力。 　　４．经全国人大及其常委会的授权，国务院有税法的解释权；经国务院授权，国 家税务主管部门（财政部和国家税务总局）有税收条例的解释权和制定税收条例实施 细则的权力。 　　５．省级人民代表大会及其常务委员会有根据本地区经济发展的具体情况和实际 需要，在不违背国家统一税法，不影响中央的财政收入，不妨碍社会主义统一市场的 前提下，开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权。税法的公布，税种的开征、 停征，由省级人大及其常务委员会统一规定，所立税法在公布实施前须报全国人大常 务委员会备案。 　　６．经省级人民代表大会及其常务委员会授权，省级人民政府有本地区地方税法 的解释权和制定税法实施细则、调整税目、税率的权力，也可在上述规定的前提下， 制定一些税收征收办法，还可以在全国性地方税条例规定的幅度内，确定本地区适用 的税率或税额。上述权力除税法解释权外，在行使后和发布实施前须报国务院备案。 　　地区性地方税收的立法权应只限于省级立法机关或经省级立法机关授权同级政府， 不能层层下放。所立税法可在全省（自治区、直辖市）范围内执行，也可只在部分地 区执行。 　　关于我国现行税收立法权的划分问题，迄今为止，尚无一部法律对之加以完整规 定，只是散见于若干财政和税收法律、法规中，尚有待于税收基本法作出统一规定。 　　三、税收执法权的划分 　　根据国务院《关于实行财政分税制有关问题的通知》等有关法律、法规的规定， 我国新税制下税收执法管理权限的划分大致如下： 　　（一）首先根据国务院关于实行分税制财政管理体制的决定，按税种划分中央和 地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同国民经 济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方 税，并充实地方税税种，增加地方税收收入。同时根据按收入归属划分税收管理权限 的原则，对中央税，其税收管理权由国务院及其税务主管部门（财政部和国家税务总 局）掌握，由中央税务机构负责征收；对地方税，其管理权由地方人民政府及其税务 主管部门掌握，由地方税务机构负责征收；对中央与地方共享税，其管理权限按中央 和地方政府各自的收入归属划分，由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部 分，由中央税务机构直接划入地方金库。 　　（二）地方自行立法的地区性税种，其管理权由省级人民政府及其税务主管部门 掌握。 　　（三）根据《国务院关于取消集市交易税、牲畜交易税、烧油特别税、奖金税、 工资调节税和将屠宰税、筵席税下放地方管理的通知》的有关规定，省级人民政府可 以根据本地区经济发展的实际情况，自行决定继续征收或者停止征收屠宰税和筵席税。 继续征收的地区，省级人民政府可以根据《屠宰税暂行条例》和《筵席税暂行条例》 的规定，制定具体征收办法，并报国务院备案。 　　（四）属于地方税收管理权限，在省级及其以下的地区如何划分，由省级人民代 表大会或省级人民政府决定。 　　（五）除少数民族自治区和经济特区外，各地均不得擅自停征全国性的地方税种。 　　（六）经全国人大及其常委会和国务院的批准，民族自治地方可以拥有某些特殊 的税收管理权，如全国性地方税种某些税目税率的调整权以及一般地方税收管理权以 外的其他一些管理权等等。 　　（七）经全国人大及其常委会和国务院的批准，经济特区也可以在享有一般地方 税收管理权之外，拥有一些特殊的税收管理权。 　　（八）上述地方（包括少数民族自治地区和经济特区）的税收管理权的行使，必 须以不影响国家宏观调控和中央财政收入为前提。 　　（九）涉外税收必须执行国家的统一税法，涉外税收政策的调整权集中在全国人 大常委会和国务院，各地一律不得自行制定涉外税收的优惠措施。 　　（十）根据国务院的有关规定，为了更好地体现公平税负、促进竞争的原则，保 护社会主义统一市场的正常发育，在税法规定之外，一律不得减税免税，也不得采取 先征后返的形式变相减免税。 　　四、税务机构设置和税收征管范围划分 　　（一）税务机构设置 　　根据我国经济和社会发展及实行分税制财政管理体制的需要，现行税务机构设置 是中央政府设立国家税务总局（正部级），省及省以下税务机构分为国家税务局和地 方税务局两个系统。 　　国家税务总局对国家税务局系统实行机构、编制、干部、经费的垂直管理，协同 省级人民政府对省级地方税务局实行双重领导。 　　１．国家税务局系统包括省、自治区、直辖市国家税务局，地区、地级市、自治 州、盟国家税务局，县、县级市、旗国家税务局，征收分局、税务所。征收分局、税 务所是县级国家税务局的派出机构，前者一般按照行政区划、经济区划或者行业设置， 后者一般按照经济区划或者行政区划设置。 　　省级国家税务局是国家税务总局直属的正厅（局）级行政机构，是本地区主管国 家税收工作的职能部门，负责贯彻执行国家的有关税收法律、法规和规章，并结合本 地实际情况制定具体实施办法。局长、副局长均由国家税务总局任命。 　　２．地方税务局系统包括省、自治区、直辖市地方税务局，地区、地级市、自治 州、盟地方税务局，县、县级市、旗地方税务局，征收分局、税务所。省以下地方税 务局实行上级税务机关和同级政府双重领导，以上级税务机关垂直领导为主的管理体 制，即地区（市）、县（市）地方税务局的机构设置、干部管理、人员编制和经费开 支均由所在省（自治区、直辖市）地方税务局垂直管理。 　　省级地方税务局是省级人民政府所属的主管本地区地方税收工作的职能部门，一 般为正厅（局）级行政机构，实行地方政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领 导为主的管理体制。 　　国家税务总局对省级地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和协 调，对国家统一的税收制度、政策的监督，组织经验交流等方面。省级地方税务局的 局长人选由地方政府征求国家税务总局意见之后任免。 　　（二）税收征收管理范围划分 　　目前，我国的税收分别由财政、税务、海关等系统负责征收管理。 　　１．国家税务局系统负责征收和管理的项目有：增值税，消费税，铁道部门、各 银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税、所得税、城市维护建设税，金融、保险 企业缴纳的营业税中按照提高３％税率征收的部分，中央企业缴纳的所得税，中央与 地方所属企业、事业单位组成的联营企业、股份制企业缴纳的所得税，地方银行、非 银行金融企业缴纳的所得税，海洋石油企业缴纳的所得税、资源税，外商投资企业和 外国企业所得税，证券交易税（开征之前为对证券交易征收的印花税），个人所得税 中对储蓄存款利息所得征收的部分中央税的滞纳金、补税、罚款。 　　２．地方税务局系统负责征收和管理的项目有：营业税、城市维护建设税（不包 括上述由国家税务局系统负责征收管理的部分），地方国有企业、集体企业、私营企 业缴纳的所得税，个人所得税（不包括对银行储蓄存款利息所得征收的部分），资源 税，城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，车船使用 税，车船使用牌照税，印花税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、牧业税及其地方附 加，遗产税（尚未立法开征），地方税的滞纳金、补税、罚款。 　　为了加强税收征收管理，降低征收成本，避免工作交叉，简化征收手续，方便纳 税人，在某些情况下，国家税务局和地方税务局可以相互委托对方代征某些税收。 　　３．在大部分地区，农业税、牧业税及其地方附加，契税，耕地占用税，现由地 方财政部门征收和管理。 　　４．海关系统负责征收和管理的项目有：关税，行李和邮递物品进口税。此外， 负责代征进出口环节的增值税和消费税。 　　（三）中央政府与地方政府税收收入划分 　　根据国务院关于实行分税制财政管理体制的规定，我国的税收收入分为中央政府 固定收入、地方政府固定收入和中央政府与地方政府共享收入。 　　１．中央政府固定收入包括：国内消费税，关税，海关代征增值税、消费税及对 储蓄存款利息征收的个人所得税。 　　２．地方政府固定收入包括：个人所得税（不含对储蓄存款利息征收的个人所得 税），城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税，遗产税 （尚未立法开征），车船使用税，车船使用牌照税，契税，屠宰税，筵席税，农业税、 牧业税及其地方附加。 　　３．中央政府与地方政府共享收入包括： 　　（１）国内增值税：中央政府分享７５％，地方政府分享２５％（基数部分）。 　　（２）营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分和金融、保 险企业按照提高３％税率缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。 　　（３）企业所得税：中央企业、地方银行、非银行金融机构缴纳的部分，铁道部、 各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分，归中央政府，其余部分归地方政府。 　　（４）外商投资企业和外国企业所得税：外资银行缴纳的部分归中央政府；其余 部分归地方政府。 　　（５）资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。 　　（６）城市维护建设税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归 中央政府，其余部分归地方政府。 　　（７）印花税：证券交易印花税收入的９４％归中央政府，其余６％和其他印花 税收入归地方政府。 　　主要税法依据： 　　１．国务院办公厅关于转发《国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税 收征管范围意见》的通知 　　１９９６年１月２４日　　国办发［１９９６］４号 　　２．国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围若干具体问题 的通知 　　１９９６年３月１日　　国税发［１９９６］０３７号 (3)