高新技术产业税收政策分析与建议
录入时间：2007-05-08
一、现行高新技术产业税收政策分析
有学者认为,我国现行高新技术产业发展的税收优惠政策存在六大问题：1．税收优惠政策缺乏明确的目标；2．税收优惠动作小，力度不够，在现行税收优惠政策中,还没有一条直接针对风险投资业的税收优惠；3．优惠政策缺乏统筹和长远考虑,目标不明确，针对性不强；4．税收优惠的方式单一；5．对中小高科技企业的扶持严重滞后；6．现行税收优惠政策不利于促进人才资本投资和民营经济发展高新技术。
本文从政策条款与实际税收优惠额两个方面分析后认为，现行高新技术产业的税收优惠政策有如下特点和问题，从中也可以看出，上述六大问题中一些结论值得重新推敲。
(一)从产品角度上看，优惠政策侧重点在软件和集成电路上
现行增值税对高新技术产业的优惠几乎等同于对软件和集成电路产品及企业的优惠。就各税种综合来看，软件和集成电路产品及企业的优惠税额比重，占到了高新技术产业全部税收优惠总额的40％左右。这说明：1．现行政策优惠的产品单一、片面，体现不出税收对整个高新技术产业的支持与鼓励。因为高新技术产业无论从狭义还是广义理解．都远比软件和集成电路产业宽泛。2．优惠政策的目标是明确的，即重点扶持软件和集成电路产业(包含了系统集成)的发展。
(二)从税种角度看，税收优惠侧重在所得税
税收优惠侧重在所得税，这不仅体现在政策条款的数量上，更体现在享受优惠的税额上。所得税类的税收优惠额历年都占全部税收优惠额的60%以上，最高年份甚至达74％，几乎是商品劳务税类优惠额的2倍，这与我国目前税收收入的税种来源结构正好相反。在我国的税收收入结构中，商品劳务税类的收入占70％左右。
税收优惠以所得税为主，这虽然是国际上的通行做法，但却不符合我国税制结构现状，从而降低了优惠政策的效率。因为：1．高新产业的快速发展，会带动传统产业的加速改造与技术升级，使资本有机构成大大提高，资本投入费用大增．外购资本品(包括无形资产)的数量、比重及其所含的增值税相应增加。但现行生产型增值税不能扣除外购固定资产或资本品价值部分，造成了事实上的重复征税，影响了所得税优惠的效果。2．高新技术的风险投资通常分为实验室研究开发、中间放大试验(成果转化)、工业化规模生产三个阶段。一般来说，初始阶段微利或亏损、成熟阶段超高额垄断利润、非高新阶段超额利润消失．而现行所得税的定期减免优惠，是在一定年限内有优惠，过期则按规定征税，这对处于研发阶段的企业来说，在免税期并没有享受到实质性好处，充其量这是给投资者发出了“利好”的信息。3．现行企业所得税优惠针对科技成果收入给予减免的较多，而对事前科研开发活动的支持不够。其结果，政策的最大受惠者，往往是那些已经有较强科技实力及成果已带来收入的企业，而那些正在进行科技研发活动的企业得到的实惠不大。
(三)从企业类别看，税收优惠偏重于内资企业，但并不偏袒国有企业和集体企业，同时也有照顾风险投资企业和中小企业的条款
1．所得税类对高新技术产业的优惠政策不论是政策条款数量还是享受优惠的税额，内资企业都比外资企业要多。
2．所得税类对高新技术产业的优惠政策并没有对民营企业构成不平等的影响。民营企业是一个相对模糊的概念，各种不同所有制的企业都包括在内。我国民营企业界定从广义上看，民营只与国有独资企业相对，而与任何非国有独资企业都是相容的。图2中个体私营、联营股份合作企业均属民营企业，股份公司、有限责任公司和外商投资企业中存在相当数量的民营企业，因此推算民营企业的实际优惠额比重不可能低于国有和集体企业的25．28％。
3．所得税类对高新技术产业的优惠政策，不仅有直接针对风险投资企业的条款(如从2001年1月1日起，风险投资企业自登记成立之日起，5个纳税年度内，其广告支出可据实扣除等)，而且在支持中小型高新技术企业的发展，减轻其资金压力方面也有专门规定(如从1991年起，高新技术开发区内的高新技术企业进行技术转让以及在技术转让过程中发生的与其相关的技术咨询、技术服务、技术培训所得，年净收入在30万元以下的，暂免所得税；从1996年起，技术改造采取融资租赁方式租入的机器设备，折旧年限可缩短，最短为3年，等等)。当然，现行所得税对风险投资企业和中小型企业发展的优惠力度是不够的，还应加强。
4．从优惠方式看，比较多样。现行所得税的高新技术产业优惠方式有：定期减税免税及优惠税率方式。研发费用加咸扣除方式、固定资产加速折旧方式、再投资退税方式、扩大费用扣除标准方式、指定区域(高新技术产业开发区及北京市新技术产业开发试验区)优惠方式等，这些方式已被运用到高新技术产业的不同环节或不同对象，发挥着不同的作用，基本上形成了所得税对高新技术产业的激励体系。但是，从优惠政策中可以看出，现行所得税针对后期成果的减免、定期的优惠多些，对研发阶段的支持力度有待加强。
5．从优惠力度看。现行税收对高新技术产业的支持是比较大的。下表所示，按政策导向分类，在2003年的税收优惠总额中，高新技术优惠占8．96％，是享受优惠最多的项目。由此可见，目前学术界持有的税收对高新技术产业优惠力度不够的观点缺乏依据。
二、完善高新技术产业税收政策的建议
(一)依据我国高新技术发展战略，制定相应的税收政策目标，形成有机的税收政策体系
发展高新技术产业不是一朝一夕的事情，需要有长期的发展规划和实施措施。因此。国家应制定高新技术产业发展法。根据国际、国内情况和WTO规则，从总体上完善促进高新技术产业发展的税收政策体系。一是明确科技税收战略的目标和指导思想，加强对原始性创新的支持力度，促进高新技术的快速发展。二是要改变以往重物轻人的观念，把以人为本精神贯彻到高新技术产业税收政策中，完善税收激励机制，促进人力资本开发与使用效率的提高。三是税收政策要随着科技创新模式的调整，从支持单项创新转变到更注重对各种技术的集成创新的支持，促进有竞争力的产品和产业的形成。四是要突出国家产业政策导向，明确政策的优惠对象，以产业、项目为优惠主体。
(二)区分主次，分别采用直接优惠和间接优惠措施
1．国家重点扶持的高新技术项目，应使用直接优惠方式，以提高政策效率。如可扩大高科技产品增值税超税负返还的范围，对生物医药工程产品、新能源产品等，比照软件产品，测算出合理税负，对超过部分实行“即征即退”；对技术含量、增值率在60％以上的高科技产品，实行13％的的税率，以适当降低其实际税负；针对企业科技成果转化中中间试验阶段投资不足的问题，可对中间试验产品免征增值税。
2．一般扶持的高新技术项目，可更多地采取加速折旧。投资抵免、费用扣除、提取技术开发准备金等间接优惠方式，激励企业更多地将资金投入科技研发和设备更新。根据科技研发的特点，要对项目优惠，要对研发过程优惠，刺激具有实质意义的高科技创新行为。制定基础研究或前期研究环节优惠、中间试验阶段优惠等标准，由企业申报，核准享受税收间接优惠。对高科技开发投资的损失应于税前予以扣除或抵免，放宽高科技企业所得税弥补亏损年限。
(三)鼓励企业建立技术开发基金
开发基金用于防范企业在开发和应用高新技术上的风险，其数额可按企业投资额或销售额的一定比例提取，在计征所得税时予以抵扣。这样政府就为企业分担了一部分投资风险，成为实际上的税收信贷，对企业采用新设备和加快技术进步将起到积极的促进作用。高新技术企业的科研开发基金，可按收入总额的3％提留，在投资发生前作为损耗计算，并允许在提留的3年内使用，3年到期未使用部分，应计入企业所得纳税。
(四)通过支持科技企业孵化器来支持中小企业高新技术创业
如何评估大企业与中小企业在高新技术创新中的地位，目前存在很大的分歧，因此，税收优惠过于侧重中小企业是不现实的。但通过支持科技企业孵化器(高科技物业管理公司)来支持中小企业高新技术创业是国外成功的做法。因为科技企业孵化器是培育和扶植高新技术中小企业的服务机构，它通过为新创办的科技型中小企业提供物理空间和基础设施，提供一系列的服务支持，来降低创业者的创业风险和创业成本，提高创业的成功率。有资料显示，2002年我国各类科技企业孵化器有436家，造就了一批高新技术企业。①但与发达国家相比，差距还很大。所以，应该在企业所得税等对市场扭曲作用较少的税种上给予税收优惠扶持。
(五)加大对风险投资业的税收鼓励力度
1．科研经费抵减收入应采用新的标准。鼓励企业科研经费支出是世界各国特别是发达国家的通行做法。我国现行企业所得税制规定，对企业纳税年度实际支出的科研经费超过上年10％的，允许其从应纳税所得中加扣50%的费用。这一规定体现了国家对企业科技投入水平的重视和支持。但这一规定对通过风险投资建立起来的高科技企业却有不合理之处。因为风险企业在设立之前，实际就已经投入了大量的R&D经费，其科研经费一般在公司的种子期和导入期较高，而从成长期开始就呈下降趋势，也就是说，风险企业在成长期和成熟期，实际是很难享受到这条税收优惠的。为此，应对我国现行税法中有关科研支出加扣费用的适用标准进行修订，比如规定风险企业科研开发支出达到企业年销售额一定比例。或超过企业年平均资产额一定比例的，或达到以上两标准中较低的一个，就可以享受加扣费用，而不必要求一定的年增长率。
2．允许风险企业在税前提取风险准备金。风险，企业具有较高的经营风险．从许多我国科研成果产业化失败的案例中我们不难发现，资金缺乏是其中很重要的原因。因此，应参考目前企业提取坏账准备金或商品削价准备金的方法，允许经过认定的风险企业在傲纳企业所得税前提取一定比例的风险准备金。
(六)为促进高新技术企业对人才的引进，应建立起必要的人才激励机制，实施相应的所得税优惠
对高科技人员在技术成果和技术服务方面的收入可比照稿酬所得，实行应纳所得税额减征的办法；对科研人员从事研究开发取得特殊成绩获得的各类奖励、津贴等免征个人所得税；对从事科研开发人员以技术入股而获得的股权收益，实行3～5年免征个人所得税。
(七)扩大加速折旧和税金扣除适用范围
1．对高新技术产业实行加速折旧。高新技术企业及风险企业与传统产业的重要区别之一，就是拥有大量技术水平较高的生产设备，这些设备的价值转移主要不是体现在其物化的损耗上，而是其所包含技术的逐渐落后。因此，越是具有较高科技含量的固定资产，其价值损耗速度越快,更新周期往往也就越短。由于传统的折旧计算方法更偏重于对固定资产物化损耗的计量，因此目前许多国家都允许高新技术行业提取加速折旧费，以体现固定资产的技术折旧。可以参照国际上的通行做法，并借鉴我国对中间试验设备的规定，允许高新技术企业及风险企业以加速折旧法提取生产设备折旧。
2．改革企业“计税工资”制度，允许高新技术企业和风险企业工资支出据实列支。当今绝大多数国家都允许企业在计算应纳税所得额时将工资费用据实列支，但我国目前只允许外商投资企业和外国企业以及从事软件开发的内资企业将工资全部计入成本费用，其他企业执行规定的月计税工资标准，高新技术企业和风险企业从业人员往往因具有较高的个人能力，享受着较高的工资待遇，计税工资标准显然过低。这不仅直接增加了企业的税收负担．而且也增加了风险资本投资过程中的资金需求。
