１９９４年８月２４日　湘发［１９９４］１５号 　　实行新的财税体制，是落实党的十四届三中全会决定，加快建立社会主义市场经 济体制的一项重大举措，对于理顺中央和地方、政府和企业的分配关系，进一步调动 各级各方面的积极性，促进财政收入合理增长，具有十分重要的意义。在新形势下如 何改进和加强财政工作，努力实现增收节支保平衡，事关改革深化、经济发展和社会 稳定的全局。近几年来，我省各级党委、政府狠抓财源建设和增收节支，财政实力不 断增强，收支规模不断扩大，基本保证了改革和发展的需要。但是，当前我省财政面 临的矛盾和问题仍然比较突出，历史包袱沉重，资金调度紧张，建设资金紧缺。我们 必须顺应新体制的要求，采取更加切实有效的措施，大力加强财源建设，严格财政收 支管理，逐步建立起平衡、稳定的财政。 　　根据我省社会经济发展的总体规划，今后财税工作的奋斗目标是：从现在起到二 ＯＯＯ年，各级财政收入增长速度要赶上和超过国民生产总值的增长速度。全省财政 收入年均增长百分之十五以上；地市州财政收入年均增长百分之十八以上；县市继续 以实现“３５８１”（财政收入达到三千万元、五千万元、八千万元、一亿元）为总 体目标，收入基数较大（五千万元以上）的县市财政收入年均增长百分之十八以上， 收入基数较小的县市财政收入年均增长百分之二十以上；全省要有十个以上的县市财 政收入过二亿元，一般地市要有二至四个县市财政收入过一亿元，每个县市原则上要 有三至五个乡镇财政收入过一千万元。力争通过几年的努力，实现全省财政状况的好 转。为了保证上述目标的实现，特作如下决定： 　　一、确立与新体制相适应的理财观念 　　分税制是财税体制的根本性改革。要适应新体制要求，做好财税工作，首先必须 更新思想观念，以变应变，及时调整财政工作思路。 　　强化发展观念。分税制的根本特征是中央和地方各收各的税，各办各的事。今后 地方政府要改善本级财政状况，必须摆脱旧体制条件下孤立地就财税抓财税的框框， 把着力点真正转到加快经济发展、提高效益、加强财源建设上来，实现依靠经济发展 增加财政收入，依靠财政增收促进经济发展的良性循环。 　　强化效益观念。在新的财税体制下，企业生产经营增值才有增值税，实现利润才 有所得税。因而各行各业必须进一步克服重项目、轻效益，重投入、轻产出的倾向， 形成“经济发展看效益，效益提高看利税，利税增长看入库”的共识，把有限的资金 和资源投向高附加值、高回报率的产业和产品。 　　强化全局观念。这次财税体制改革的一个重要目标，就是要提高财政收入在国民 收入中的比重，提高中央财政在财政中的比重，这是保证中央适度集中财力，加强宏 观调控的需要。各级党委、政府一定要防止重地方税、轻中央税的倾向，树立全国一 盘棋思想，发扬为国分忧、勇挑重担的光荣传统，采取有力措施，保证中央税收和地 方税收同步增长。 　　强化平衡观念。根据新体制事权与财权相结合的原则，各级都必须切实改变向上 伸手的依赖思想和依靠财政赤字搞建设的思路，发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神， 坚持量入为出、量力而行、留有余地，确保收支平衡，决不允许再出赤字，并逐步消 化原有的赤字。 　　强化法制观念。无论政府、企业，还是个人，都要把思想认识和具体做法统一到 新的税收法律法规上来，依法治税，依法兴财，依法理财，把财税工作纳入制度化、 规范化、法制化的轨道。 　　二、适时调整地方财源结构 　　在分税制条件下加强财源建设，最根本的就是要坚持以市场和效益为取向，根据 税制、税种、税负的变化，调整产业发展方向，把重点放在可以更多地增加财政收入 的产业上。具体到各个地方，要对各税种逐项进行分析，制订切实可行的培植财源的 规划，因地制宜，发挥优势，建立起立体、多元和有后劲的地方财源体系。 　　稳固基础财源，逐步提高农业税收在财政中的比重。为了促使各地更加重视农业， 新税制规定农业税和农业特产税全部留归地方。农业特产税将成为农村税收的主要增 长点。因此，县、乡两级应当把农业特别是“一优两高”农业作为培植财源的重点来 抓，大力发展名、优、特、新、稀等高附加值、高商品率、高利税率的产业和产品。 在山丘区要推广安仁县发展“三叶”（烟、茶、桑）、“三果”（万寿果、小水果、 油桐果）的经验，在湖平区要重点推广汉寿县发展养殖业和特种水产的做法，把多种 经营提高到一个新的水平。对农业特产税增收潜力较大的产品，要一项一项落实增产 增收的任务和措施，同时要十分重视农产品的深度加工，扶持建军立一批“龙头”加 工企业。每个县都应抓几个有特色的农产品的加工骨干企业，形成规模生产，并有专 门领导抓、专项资金扶。 　　优化主体财源，大力提高工业企业的经济效益。在工业化发展时期，第二产业始 终是提供财政收人的主要产业。要克服因增值税主要归中央而认为地方发展工业好处 不大的思想，坚持把调整优化工业结构、加快工业发展作为财源建设的主攻方向。按 照国家产业政策，对支柱产业、重点企业、拳头产品，择优扶持，集中投入，形成规 模效益。要打破现有的利益格局，加大现有工业企业改革改组改造力度，集中抓几个 高附加值、高利税率的支拄产业集团，培植一批利税上千万、过亿元的财源大户。要 狠抓国有企业特别是县办企业的扭亏增盈，加强企业领导班子和职工队伍建设，强化 扭亏增盈目标责任制，对经营性亏损和超计划亏损，各级财政不得予以弥补。要按照 建立现代企业制度的要求，加快国有大中型企业的改革步伐。对中小企业，要采取股、 租、卖、并、转等多种办法搞活。 　　壮大支柱财源，努力提高乡镇企业管理和盈利水平。各地要象长沙县、临澧县那 样，开展创“亿元乡镇”、“千万元村”、“百万元企业”活动，象益阳市那样，大 兴“一县一色、一乡一业、一村一品”，推进乡镇企业上规模、上水平，形成县级支 柱财源。要帮助乡镇企业认真解决分税制后遇到的新问题，提高企业素质和市场竞争 能力。 　　拓宽补充财源，增加地方财政来自非公有制经济的收入，要继续推广邵东县、蓝 山县的经验，使个体私营经济更快地发展。特别要大力扶持生产型、科技型私营企业 大户的发展，提高规模效益。，进一步办好“三资”企业，并加强必要的财务监督， 防止实盈虚亏，税收流失。 　　开发新兴财源。更大幅度地增加来自第三产业的税收。第三产业的营业税税源大 而且稳定，在地方固定收人中的地位十分重要。各地要在继续抓好现有商品流通业的 同时，重点发展旅游、金融保险、交通运输、建筑安装和服务等行业，培育完善生产 要素市场，提供更多的税收。 　　发掘潜在财源，管好盘活地产、房产、资产。以地生财的潜力很大。政府要加强 地产一级市场的管理，搞活地产二级市场，抓好国有土地有偿出租和转让，坚决清理 整顿土地稳形市场，抓好商品房开发、国有房地产经营，不断增加地产和房产收益。 要采取切实措施，保障国有资产保值和增值，对国有资产经营收取占用费。对驻省外、 境外企业要照章征收所得税。同时，要大兴科技生财，加速科技成果产业化，形成现 实的高效财源。 　　为了加强财源建设，必须确保必要的投入，并最大限度地发挥扶持资金的效益。 各级政府要多渠道筹集财源建设资金，建立财源建设基金；各级财政部门要统筹运用 预算内外财力、各项周转金和社会闲散资金；各级金融部门对重点财源建设项目，要 在资金上尽力予以支持；还要大量吸引国内外各种资金，开辟财源建设投入新渠道。 　　三、强化预算外资金管理 　　财政是国家重要的宏观调控手段，不仅要搞好预算资金平衡，而且要引导社会财 力的总量平衡和结构协调。目前预算外资金数额很大，管理上的问题很多，这不仅增 加了企业和个人负担，而且拉大了部门和行业之间不合理的收入差距，造成了新的分 配不均。对此，必须统一各级领导和各个部门的认识，排除一切阻力，管好用好预算 外资金。 　　财政必须参加预算外资金的分配，并建立健全有力的监督约束体系。对国家机关、 事业单位和企业主管部门的预算外资金都要逐步采取“财政专户储存、计划管理、财 政审批、银行监督”的方式，实行收支两条线，按照有关规定切实管好。 　　国有土地有偿出让收入由国土管理部门代征代缴，财政部门应加强征收管理，统 一纳入财政预算，防止国有土地资产的流失。 　　各种行政性收费要全部纳入预算管理，收费全额缴入同级财政金库，支出由财政 统一安排；罚没收入要全额上交财政，纳入预算，征收单位所需经费由财政视情况拨 款解决，不得从罚没入中坐支、挪用或抵交。 　　各种事业性收费、专项牧费可根据实际情况，实行全额或部分纳入预算内管理的 办法。各种专项资金必须坚持专款专用，严禁裁留挪用、挥霍浪费。 　　四、逐步理顺和规范财政类系 　　在新体制下，政府对企业不能再采取减税让利的办法，而应根据市场经济的要求， 建地新型的政企关系。一方面要坚持依法全额征税，不搞越权减免，以增强财政实力 和宏观调控能力，促使各类企业通过公平税负等参与市场竞争。一方面要按照国家产 业政策，对企业继续实行必要的扶持。其办法主要是加强基础设施建设，发展社会公 益事业，为企业发展创造良好的外部环境和条件；采取参股、贷款、注入资本金、贴 息等与市场经济相适应的投资形式，发展壮大一批优势企业，增大财政投资对产业结 构的调控力度。同时，各级党委、政府要采取切实有效的措施，坚决制止和查处对企 业的各种形式的乱摊派、乱集资、乱罚款，减轻企业不合理负担。 　　进一步理顺上下关系，关健在于建立一个合理财政体制。在确定省对地、市、州 和地、市、州对县的财政体制时，要明确以下原则：一是要能够最大限度地调动各级 发展经济，培植财源、增收节支的积极性；二是要坚持事权财权的统一，工作任务已 经下放的，财力使用也应下放，尽量减少扯皮现象；三是要有利于发展县域经济、增 强县级财实力，对县一级不要收权收利，省里已经宣布县级不再上解的部分收入，如 新的农业税务局差价款、屠宰税等，地、市、州不能再集中；四要坚持分级负责、自 力更生的原则，各级都要抓好本级财源建设，抓好本级财源建设，使之成为本级收入 的主要来源，上级财政不要挤下级，下级财政也不会依赖上级，建立起分散决策、分 级负责、分灶吃饭、自求平衡的约束机制。 　　五、严格税收征管 　　各级各部门要在实现新旧税制平稳过渡的同时，严格按税收征管的法律办事，采 取切实有效措施，加强对各项收入的征收管理，把该收的税收及时足额地征收上来。 要按照税法规定，不搞税承包或其他变相包税，任何地方和部门都不得随意变通税法 规定和越权减免税收，对超过权限、擅自变通的要坚决纠正。 　　各级都要正确处理中央与地方的利益关系，努力实现中央税收与地方税收同步增 长。征收人员要正确掌握各项收入的预算级次，准确划分共享收入的分成比例和级次， 严格按规定征收税款，杜绝税收的错划、乱划、混库等。任何地方都不得弄虚作假， 转移、截留中央和省级收入。 　　各地不仅要重视大税源的征收，而且要大力加强零散税源的征管。随着新税制的 实行，个人所得税、土地税、房产税等地方税收将逐步成为地方收入的重要来源，应 当切实摸清这方面税源的情况，采取切实有效措施，防止税收的“跑、冒、滴、漏”。 　　要不断完善税收征管制度。对各级税源大户设置税收过渡帐户；对逾期不缴的各 项税利，由财税部门通知银行扣缴；对拖欠税收的，依法加收滞纳金。要建立健全收 入稽查制度，对各项收入缴库情况进行跟踪检查；开展企业纳税信誉评定，对拖欠税 收的，不予审批自筹基建和计提新增效益工资，不进行企业资信评估。 　　财政、税收、金融、审计等有关部门要紧密配合，互相支持，切实改变管收与管 支相脱离的状况，坚决克服缓欠，压票、压库等影响财政收入及时入库的现象，创造 良好的征管环境。各企业事业单位和其他纳税人都要牢固树立依法纳税意识，积极主 动、及时足额缴纳税款。要依法惩处偷税、抗税和不履行代扣代缴义务等违法、犯罪 行为，严格查处征管部门的失职违纪行为。 　　六、改进和加强预算支出管理 　　支出增长高于收入增长，支出结构很不合理，是造成近些年来财政困难的主要原 因。各级应改变简单地在预算上压一块、减一块的老办法，注重在转换财政支出的形 成机制上下功夫，建立起与市场经济相适应的新型财政支出模式。 　　努力优化财政支出结构。控制财政支出要从源头抓起，结合机构改革，精简行政 机构、分流行政人员。财政全额拨款的行政事业单位，要全面推行编制、经费双包干 办法，对节编、减人的单位，可将节约经费的一部分发给个人，对某些与个人利益关 系较密切的费用，可以包给个人。要积极推行公费医疗保险。各事业单位的事业经费， 要根据其不同性质，逐步实行财政与社会共同负担。继续支持和扶持事业单位开展以 服务为宗旨的创收活动，推动全额预算单位向差额预算单位转轨、差额预算单位向自 收自支单位转轨。 　　建立工资发放保障机制。各级财政部门要把按时发放职工工资作为支出管理工作 的重中之重，坚持预算拨款“先工资后其它，先教师后行政，先基层后本级”的顺序； 建立工资基金制度，核定单位工资总额，设立单位工资专户，由财政按核定的工资总 额拨款。任何地方和单位都不得把资金缺口留在工资上。 　　坚决控制财政支出总规模。任何部门、单位和个人都不得擅自扩大开支范围，提 高支出标准。编制财政支出预算时，要试行将“基数法”改为零基预算的“因素法”， 科学确定支出数额。革除财政支出完全呈基数性增长的弊端。各级党政机关和各个部 门要发扬艰苦奋斗的创业精神，厉行节约，克服一方面财政紧张、一方面花钱大手大 脚的奢侈之风。财税部门要带头节约一切开支。坚决压缩会议费、接待费、小车购置 费和行政性基本建设费等非生产性支出。对行政事业单位滥发资金、补贴、实物，搞 公费旅游和公费高标准装修住宅等违纪行为要严肃查处。 　　严禁随意出台减收增支的政策口子。各级党委和政府领导人的讲话和会议材料， 凡是涉及增加财政支出或减少财政收入的，心须经集体慎重研究，个人不得随意表态。 各种会议不得临时动议有关增加财政负担的事项。对确需增加的支出，财政部门必须 提出详细准确的测算资料，确保支出不超过财力的可能。 　　坚持收支自求平衡原则。各级的财政预算安排必须严格按《预算法》办事，财政 支出实行一支笔审批，支出总额不得突破人大批准的支出预算。预算执行中出现重大 政策性减收增支因素需要调整预算时，必须报请人大批准。各级财政支出必须及时拨 付，不得层层扣留。各级财政当年实现的超收，只能用于平衡当年预算或弥补原赤字， 不得安排新增支出。 　　七、认真抓好财政法制建设 　　为了适应建立社会主义市场经济体制的要求，财税工作必须尽快纳入法制轨道。 省人大和省政府的法制、财税部门要把加强财政宏观调控职能，维护财经秩序，强化 地方税收征管等方面的立法作为工作重点，不断完善地方财政法规，为依法做好地方 财政工作提供保障。同时，各有关部门还要对那些过时的、失效的财政法规进行清理， 按照法定程序及时废止。 　　各级党委、政府要带头按财政法规办事，支持财税部门严格执法，依法查处财经 领域中的违法乱纪现象。继续坚持各项财务税收检查制度，确保财税改革和财政工作 的正常秩序。审计部门要加强对各种行政事业性收费、罚没款、专项收入的审计监督， 依法严肃查处违纪违法行为。财政部门要加强对各种基金的清理整顿和财政拨款的使 用监督，凡使用不当或乱支滥用的要取消该项基金或扣减财政拨款。要坚持实行对国 有大中型企业主要负责人的任职财务审计和离任财务审计制度，并把审计结果作为他 们提拔、调动的条件和依据。各级财政、税务、金融部门要认真执行《金库管理条 例》，财政收入必须按时足额上交国库，不得占用挪用财政资金。收入退库须按有关 规定办理，任何部门和单位不得随意自退库款。属于财政职能范围的有关业务，只能 统一由财政部门管理，其他部门不得越权行事。 　　八、切实加强对财政工作的领导 　　财政状况是事关全局的大事。一个地区财政收入的多少和人均水平的高低，是衡 量其经济和社会事业发展状况的重要标准。各级党委、政府要总揽全局，高度重视和 切实抓好财政工作，建立定期议财制度，听取财政情况汇报，及时解决财政工作中的 重大问题。各级党政主要负责人要对本地的财政工作全面负责。凡财政工作抓得不力， 正常支付不能保证，年终出现赤字的，要取消全面工作的评先评奖资格。 　　完善财源建设责任制。各级都要建立强有力的财源建设领导班子，层层落实财源 建设的目标、任务和措施。要把财源建设目标完成情况作为考核各级党委、政府和领 导干部政绩的一个重要指标，并制订科学的考核办法和监督措施。从一九九四年起， 对工农业生产、乡镇企业、第三产业以及其他经济发展不再单独考核速度指标，要与 经济效益和财政收入增长幅度联系起来考核，并把财政收入指标作为最终考核指标。 　　严格财政工作奖惩制度。凡财政收入增长幅度、职工工资发放和财政平衡等方面 全面达到要求的地市州县、省委、省政府将予以通报表彰，并视省本级当年财力，对 地市州和县分别给予奖励。凡财政收入增长速度低于当地国民生产总值增长速度、职 工工资不能保证和出现财政赤字的地市州县，省不予财力补助，也不予照顾资金调度。 　　省委、省政府号召各行各业关心、支持财税改革，进一步明确各自的职责，在全 省上下形成抓财源建设的合力，增强增收节支的自觉性，为实现我省财政状况的根本 好转作出积极的贡献。 (2)