１９９６年６月１７日　财会字［１９９６］１９号 附件：关于《会计基础工作规范》的说明 一、关于制定《会计基础工作规范》的必要性 会计基础工作是会计工作的基本环节，也是经济管理工作的重要基础。我国十分 重视会计基础工作，相应制定了一系列规章、制度，规范会计基础工作；同时，通过 加强在职会计人员培训等措施。不断提高广大会计人员的基本业务技能，促进了会计 基础工作的改善和提高。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，许多单位 认识到会计基础工作的重要性，把会计基础工作与改善经营管理、建立现代企业制度 等结合起来，积极采取措施改善和加强会计基础工作，使会计工作逐步规范，水平稳 步提高，也使会计工作在单位经营管理中发挥越来越大的作用。但是，会计基础工作 中也存在一些薄弱环节，突出表现在：一些单位因为内部管理松弛而削弱了会计基础 工作，账目混乱，财产不实，数据失真；一些单位会计人员数量不足、素质不高，造 成记账随意，手续不清，差错严重，会计资料散失；一些单位为了掩盖真实的财务状 况和经营成果，任意伪造、变造虚假的会计凭证、会计账簿、会计报表；有些会计人 员违反会计职业道德，不认真行使会计监督职权，参与违法违纪活动，甚至为违法违 纪活动出谋划策；等等。这些问题，不仅削弱了会计基础工作，影响了会计工作秩序 的正常运行和会计职能作用的有效发挥，也在一定程度上干扰了社会经济秩序，对各 单位的经营管理和整个市场经济的运行产生了极为严重的消极影响。存在上述问题， 有的是单位不重视会计基础工作造成的，有的是会计人员素质不高造成的，有的是单 位有意违纪造成的，同时，也存在管理乏力、督促检查不够以及制度建设不规范、不 完善等方面的原因。必须针对会计基础工作中存在的问题及其原因，切实采取措施， 加强会计基础工作。 １９８４年４月，财政部发布了《会计人员工作规则》，对建立会计人员岗位责 任制、使用会计科目、填制会计凭证、登记会计账簿、编制会计报表、管理会计档案、 办理会计交接等问题作出了具体规定。这是一个全面规范各单位会计基础工作的重 要规章，对强化会计基础工作建设起到了积极作用。但是，随着经济管理和会计工作 的发展，《会计人员工作规则》的一些规定已经不能适应新形势的要求，会计基础工 作中的一些新情况、新问题也需要以规章、制度的形式予以规范。因此，在总结《会 计人员工作规则》及其他会计基础工作规章、制度实施情况的基础上，制定《会计基 础工作规范》（以下简称《规范》），对会计基础工作的管理、会计机构和会计人员、 会计人员职业道德、会计核算、会计监督、单位内部会计管理制度建设等问题作出 了全面规范，一方面为各基层单位和广大会计人员开展会计基础工作提出要求和示范， 使加强和改进会计基础工作有明确的目标和具体努力方向，以此推动各单位的会计 基础工作逐步规范化、科学化、现代化；另一方面，为各级管理部门管理会计基础工 作、检查会计基础工作情况提供政策依据和考核标准，督促各单位不断改进和加强会 计基础工作。《规范》共六章一百零一条，第一章总则，第二章会计机构和会计人员， 第三章会计核算，第四章会计监督，第五章内部会计管理制度，第六章附则。《规 范》发布实施后，《会计人员工作规则》同时废止。 二、关于制定《规范》的指导思想 （一）以《会计法》为依据 《会计法》是会计工作的基本法，是指导会计工作、制定相应会计法规、规章的 基本依据。《规范》在遵循《会计法》规定的基本原则和各项要求的基础上，对会计 基础工作方面的内容进行了具体规范。可以说，《规范》是对《会计法》中有关会计 基础工作方面的内容的具体化，是《会计法》重要配套规章之一。同时，《规范》吸 收了《会计人员工作规则》中科学的、合理的内容，并对部分内容根据新形势的要求 作了相应充实和完善。 （二）从会计工作的实际情况和发展需要出发 《规范》适用于一切有会计工作的单位，为了增强适应性和可操作性，一方面， 《规范》尽可能地适应不同类型单位的会计工作要求，只是对会计基础工作的最基本 环节作出规定，以兼顾会计工作发展不平衡的实际状况；另一方面，根据经济管理和 会计工作的发展要求，对会计工作中正在发展的新情况从会计基础的角度作出规范， 如会计电算化等，以起积极引导作用。 （三）突出重点，繁简兼顾 《规范》针对会计基础工作中比较薄弱的环节，如填制会计凭证、登记会计账薄、 编制会计报表等，作出了详细而具体的规定，这些环节是会计最基础的工作，也是 最容易出现不规范、甚至混乱的地方，对这些问题进行具体规定，有助于会计人员正 确掌握。而对会计基础工作中的其他问题，如会计人员职业道德、单位内部会计管理 制度建设等，尽管这些也是当前会计工作中迫切需要强化的问题，但由于对这些工作 的管理正在起步之中，需要在实践中探索，以积累经验、逐步推开，因此，《规范》 只是作出较为原则的规定，待条件成熟时，可以对这方面的内容进行修订，也可以制 定单独规章。 三、关于《规范》的适用范围 《规范》第二条规定："国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体工商户和 其他组织的会计基础工作，应当符合本规范的规定。"这是对《规范》适用范围的规 定，与《会计法》的适用范围相一致。 在我国，不同地区、部门之间，不同规模、类型的单位之间，会计基础工作有一 定差别，有的差别较大，这对各单位统一执行《规范》增加了难度。为了妥善解决这 一问题，《规范》有关规定在内容上尽可能地兼顾了不同单位的实际情况；同时，在 第九十九条规定："各省、自治区、直辖市财政厅（局）、国务院各业务主管部门可 以根据本规范的原则，结合本地区、本部门的具体情况，制定具体实施办法，报财政 部备案。"目的是允许各地区、各部门在执行《规范》的基础上，可以根据各自的实 际情况，对会计基础工作管理中的有关问题作出具体规定，这也是有效实施《规范》、 增强其适用性的一个重要方面。 四、关于会计基础工作的管理 会计基础工作，既是各单位会计工作和经营管理工作的基本内容，也是政府部门 管理会计工作的一个重要方面。因此，《规范》第四条和第五条对会计基础工作的领 导责任和管理部门作了明确规定。基本要求是，第一，各单位领导人对本单位的会计 基础工作负有领导责任。也就是说，一个单位的会计基础工作不健全或者出现混乱， 首先应当追究单位领导人的责任。第二，各省、自治区、直辖市财政厅（局）和国务 院业务主管部门对基层单位的会计基础工作负有管理和指导的责任。会计基础工作是 否扎实有序，直接影响会计工作水平和会计信息质量，因此，会计基础工作既是各单 位的一项内部管理行为，也是一项政府管理行为，省级财政部门和国务院各业务主管 部门应当切实履行管理和指导的职责，引导本地区、本部门所属单位的会计基础工作 逐步向规范化方向发展。 五、关于会计机构和会计人员的基本规范 会计机构和会计人员是会计工作的重要承担者，在加强会计基础工作中起关键作 用，同时，对会计机构和会计人员的管理也是会计基础工作的一项重要内容。因此， 《规范》第二章对会计机构和会计人员的管理提出了具体要求。 （一）会计机构设置 《规范》规定，各单位应当根据会计业务的需要设置会计机构；不具备单独设置 会计机构条件的，应当在有关机构中设置专职会计人员。由各单位根据会计业务的需 要自主决定是否设置会计机构，这一原则与有关法律规定和企业制度改革的要求是一 致的。是否设置会计机构，主要取决于本单位会计业务的需要，即是否能保证本单位 会计工作的正常进行，如果一个单位既没有设置会计机构，也没有配备专职会计人员， 则应当根据财政部发布的《代理记账管理暂行办法》的要求，委托会计师事务所或 者持有代理记账许可证书的其他代理记账机构进行代理记账，以使单位的会计工作有 序进行，不影响单位正常的经营管理工作。 另外，为了兼顾国家对事业行政单位预算会计工作管理的要求，《规范》规定， 事业行政单位设置会计机构和配备会计人员应当符合国家统一事业行政单位会计制度 的规定。１９８８年９月１７日财政部发布的《事业行政单位预算会计制度》第九条 规定："事业行政单位的会计机构，应当同本单位事业规模、人员编制以及担负的预 算会计工作任务相适应。事业规模大、会计业务多的主管会计单位和二级会计单位应 当单独建立会计机构"；"事业规模不大、会计业务不多的二级会计单位和基层会计单 位，可不单独设会计机构，但应配备专职或兼职会计员和出纳员办理会计工作。人员 和经费都很少的县级直属机构，可以按隶属关系或者业务性质，归口成立联合会计单 位，单独设立联合会计机构或者配备专职会计员、出纳员办理联合会计工作"。 （二）会计机构负责人、会计主管人员 会计机构负责人、会计主管人员是单位负责会计工作的中层领导人员，对包括会 计基础工作在内的所有会计工作起组织、管理等作用。因此，《规范》要求，设置会 计机构的，应当配备会计机构负责人；在有关机构中配备专职会计人员的，应当在专 职会计人员中指定会计主管人员。同时，对会计机构负责人、会计主管人员的任职资 格和任免问题作出了规定。 １．会计机构负责人、会计主管人员的任职资格。在实际工作中，一些单位对会 计机构负责人、会计主管人员任用不当，有的任用不熟悉会计业务的人员担任会计机 构负责人、会计主管人员，有的会计机构负责人、会计主管人员政策水平、业务水平 和组织能力不能适应工作的要求，会计人员对此反映强烈。根据各方面的意见，《规 范》对会计机构负责人、会计主管人员的任职资格作出了具体规定，共六个方面条件： 一是政治思想条件，即要能坚持原则、廉洁奉公。二是专业技术资格条件，即要有 会计专业技术资格。由于不同类型的单位对会计机构负责人、会计主管人员的专业技 术资格的要求不同，《规范》没有对会计机构负责人、会计主管人员应当具备哪一档 次的会计专业技术资格作出具体规定。三是工作经历条件，即主管一个单位或者单位 内一个重要方面的财务会计工作时间不少于二年。四是政策业务水平条件，即熟悉国 家财经法律、法规、规章和方针、政策，掌握本行业业务管理的有关知识。五是组织 能力，即要有较强的组织能力。六是身体条件，即要求身体状况能够适应本职工作的 要求。 ２．会计机构负责人、会计主管人员的任免。《规范》规定，"会计机构负责人、 会计主管人员的任免，应当符合《中华人民共和国会计法》和有关法律的规定"。 《会计法》第二十三条规定，"国有企业、事业单位的会计机构负责人、会计主管人 员的任免应当经过主管单位同意"，对国有企业、事业单位会计机构负责人、会计主 管人员任免的具体程序，应当按照１９８５年４月８日财政部、劳动人事部发布的 《关于贯彻实施〈会计法〉中有关会计人员任免规定的通知》的要求进行，即：国有 企业、事业单位会计机构负责人、会计主管人员的任免，由单位行政领导人（厂长、 经理）提名报上级主管单位，上级主管单位人事部门与财务会计部、对所属单位上报 的任免人员协商考核，并报经行政领导人同意后，单位行政领导人方可正式任免。对 其他单位的会计机构负责人、会计主管人员的任免应当根据相关法律的规定进行，如 《公司法》第五十条和第一百一十九条分别规定，有限责任公司和股份有限公司的经 理有权"聘任或者解聘除应由董事会聘任或者解聘以外的负责管理人员"；《城镇集体 所有制企业条例》第三十四条规定，厂长（经理）有权"按照国家规定任免或者聘任、 解聘企业中层行政领导干部，但法律、法规另有规定的，从其规定"。 （三）会计人员配备 配备数量适当的会计人员，是一个单位会计工作得以正常开展的重要条件。配备 的会计人员应当具备什么样的条件，《规范》从最基本的要求出发，规定了两方面条 件：一是应当配备持有会计证的会计人员，未取得会计证的人员，不得从事会计工作； 二是应当配备有必要的专业知识和专业技能，熟悉国家有关法律、法规和财务会计 制度，遵守职业道德的会计人员。由于受我国会计学历教育规模的限制，目前会计队 伍中具备规定学历的比例还不高，要迅速提高会计人员的政治和业务素质，加强在职 会计人员培训是重要途径之一，为此，《规范》同时提出，会计人员应当按照国家有 关规定参加会计业务的培训，各单位应当合理安排会计人员的培训，保证会计人员每 年有一定时间用于学习和参加培训。目前，财政部正在就在职会计人员的培训问题制 定专门的办法。 至于一个单位应当配备多少会计人员，有不少人建议按职工人数、资产规模等确 定比例。考虑到尽管一个单位会计人员的数量与职工人数、资产规模等有一定联系， 但更主要的应当取决于该单位会计工作的现代化（如会计电算化）程度和工作效率等 因素，况且，不同行业（系统）的会计工作要求不一样，很难据此确定一个各行各业 都适用的会计人数比例。因此，《规范》对此未作规定，有条件的部门和单位，可以 根据本部门（系统）、本单位的情况，在实施办法中予以明确。 (5)