２００１年１０月２２日　国税发［２００１］１１８号 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局： 　　１９９４年新税制实施以来，为了适应日趋激烈的偷骗税与反偷骗税斗争形势， 各级税务机关根据深化税收征管改革的总体部署，积极探索，勇于实践，初步建立了 以专业化管理和各环节分工制约为标志的新型稽查体系。以《税务稽查工作规程》为 重点的各项制度的实施，促进了稽查执法的规范、公正和效率。但应当看到，现在的 实际情况与改革的总体目标尚有一定差距。主要表现：第一，稽查工作思路不够清晰， 稽查体制没有理顺，稽查职责不够分明，工作机制不够完善。第二，税务检查职责交 叉重迭，缺乏统一性，多头重复检查，效率不高，增加了纳税人的负担。第三，对税 务检查实施环节的监控不够严密，难以杜绝弄虚作假、查而不报、查多报少、避重就 轻、徇私舞弊。第四，办案机构不健全，办案力量不足，办案队伍素质不高，办案装 备技术落后，在很大程度上制约办案效率。 　　为了从根本上解决上述问题，保证稽查工作的健康发展，既要强化稽查的内部监 督制约机制，又要疏通稽查的外部监督制约渠道，建立稽查运行机制的保障力量和纠 编程序，确立稽查各个环节之间衔接紧密、分工明确、权责清晰、均衡协调的关系， 保证稽查职能的充分发挥。为此，总局提出“十五”时期全国稽查工作的总体目标： 以江泽民同志关于“三个代表”的重要思想为指导，认真贯彻国务院领导提出的“加 强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的治税方针，紧紧围绕税务工作中心，以 公正与效率为主线，坚持“科技加管理”的方向，结合深化税收征管改革，扎实推进 稽查体制改革和稽查制度创新，进一步增强稽查监督制约机制，加快稽查管理现代化 步伐，努力造就一支高素质的稽查队伍，初步建立统一规范、协调高效的稽查体系。 同时，进一步加大执法办案力度，打击遏制偷逃骗抗活动，整顿和维护税收秩序，为 改革、发展、稳定大局作出新贡献。根据上述目标和《国家税务总局党组关于加强对 税收执法权和行政管理权监督制约的决定》，现就改进和规范稽查工作提出以下实施 意见： 　　一、树立正确的执法思想，促进稽查工作健康发展 　　１、各级税务机关要认清当前稽查执法面临的严峻形势，充分认识当前涉税违法 犯罪活动的严重性和危害性以及与之斗争的紧迫性和艰巨性，进一步加强对稽查工作 的领导，及时研究解决队伍建设、工作部署、案件查处、经济保障等带有全局意义的 重大问题。 　　２、改革是当今时代的主旋律，稽查领域也要顺应潮流，锐意改革创新。稽查改 革是税收征管改革的重要组成部分，是税务机关面临的一项重大课题和紧迫任务。推 进稽查改革是一个探索、实践的过程，各级税务机关要高度重视稽查理论研究，注意 参鉴国内外成功经验，立足于我国现实国情，坚持用科学的理论指导改革实践，保证 稽查改革积极稳妥，秩序渐进，避免盲目性和随意性。省级税务机关要充分发挥承上 启下的最佳结合点优势，积极对稽查改革的指导思想、内容、方式、目标进行理性思 考和调查论证，为全面推进这项改革提供现实依据。总局将组织力量起草论证《税务 稽查条例（草案）》，争取尽快上报国务院审议通过，以进一步规范稽查执法行为， 巩固税收征管改革成果。 　　３、通过税收征管改革合理确定稽查与征收、管理的分工关系，实现权利能力与 责任能力的统一。稽查局除承担稽查管理职责处，其重要任务是调查处理税收违法案 件，必须严格遵守《税收征收管理法》和《行政处罚法》规定的职权和程序，坚持实 事求是，正确处理打击不法与保护合法、办案质量与办案数量的关系。要坚决排除地 方、部门保护主义的干扰，严格执法，秉公办案。 　　二、改革稽查体制，理顺稽查职能 　　４、积极推进稽查体制改革，为稽查事业的发展注入新的活力。根据税收征管改 革的总体部署，在市（地）、县（市）两级逐步实行一级稽查体制。在市（地）的全 部城区、直辖市的区和县（市）的全域集中设立稽查局进行一级稽查；在大城市或城 区较大、交通不便的城市，市稽查局可以适当设立少数分支机构或派出机构，以保证 有限的稽查力量充分使用。具体实施形式，由省、自治区、直辖市税务局结合本地区 实际进行确定。总局和省局都要选择一些地区进行试点，为全面推行统一稽查体制积 累经验和提供依据。 　　５、根据总局关于加速税收征管信息化建设推进征管改革的工作意见提出的信息 化和专业化的思路，按照权责一致和精简效能的原则，科学调整稽查机构，合理确定 职责权限，从而理顺工作关系，优化人员结构，充实一线力量，明确岗位责任，增强 执法效能。要建立健全稽查局与其他专业局的信息共享和协调制度。 　　６、总局稽查局和省、自治区、直辖市税务局稽查局以系统业务管理为主并具有 直接办案职能；省以下税务局稽查局以实施稽查、办案为主并具有系统业务管理职能。 各级稽查局必须严格依照总局印发的《税务稽查工作规程》确立的分工制约的原则， 建立选案、检查、审理、执行机构。 　　７、稽查必须实行归口管理和统一计划。要认真贯彻国务院批准总局和国家经贸 委、财政部、审计署等部门联合发布的《控制对企业进行经济检查的规定》和总局 《关于实行税务检查计划制度的通知》，统筹安排，注重实效，保证质量，避免多头 检查或不必要的重复检查。对纳税信誉一向良好的纳税人可以在一定时间内免予税务 检查，最大限度地减轻纳税人的负担。 　　三、完善稽查工作机制，强化监督制约功能 　　８、建立高效、协调、规范的稽查指挥系统。争取在２００３年底之前逐步形成 上下一体、信息畅通、反应灵敏、指挥有力的稽查运行机制，健全查办跨地区大案要 案的指挥协调、协助办案的稽查协作网络。对于一些重大案件的查处，上级税务机关 要给予大力支持和具体指导，必要时可以直接查办或迅速派人参办或督办。对于跨地 区重大的案件，上级税务机关可以统一部署或调遣力量进行查办。总局和省局要建立 稽查骨干“人才库”，为充分发挥指挥协调能力、办理重大案件提供必要的组织保障。 　　９、发挥全国税务机关在查办税收违法案件中的整体优势，在各个领域广泛开展 稽查协作。各地、各级税务机关之间特别是国税、地税机关之间要互通信息，密切合 作。案件涉及其他地区的，有关地区税务机关要从大局出发，积极协助主办地区税务 机关调查，收集证据；对函求协查的事项，要及时反馈结果。受托方与委托方对协查 事项意见不一致的，及时报请共同的上级税务机关协调解决，不得片面强调困难不予 合作，不得以任何借口敷衍应付或扯皮推诿。对不履行协助义务，阻挠、抵制查处或 包庇、袒护不法分子的，要坚决依法追究有关人员的责任。要充分发挥“金税工程” 中协查系统功能，搞好增值税专用发票的协查工作。总局将抓紧研究制定《税收违法 案件协查办法》，对协查相关事项和责任作出明确规定。 　　１０、积极拓展发现偷税、骗税等案件线索的途径，提高发现税收违法行为的能 力。注意结合执法办案，研究当前涉税违法犯罪的特点和规律，针对增值税、个人所 得税和出口退税等重点环节和薄弱环节进行严密监控和稽查，把税款流失减少到最低 限度。 　　１１、加强稽查案件的跟踪监控，办案的每一环节、每一层级都要纳入案件管理 系统。要在稽查局确定案源管理机构，负责拟订稽查工作计划和选择稽查对象，并负 责稽查案件的登记管理和跟踪监控。案源管理机构选择的稽查对象，检查机构初查认 为需要立案调查的，报经稽查局长批准后进行。检查机构收集的事实证据和提出的定 性处理意见，审理机构负责审查提出意见报稽查局领导决定。 　　１２、实行重大税收违法案件集体讨论制度。稽查局查办的、达到规定标准的重 大税收违法案件，一律提交主管税务局案件审理委员会审理；每年提交案件审理委员 会审理的案件未达到总局规定比例的，应当调整标准。凡提交案件审理委员会审理的 案件，一律以主管税务局的名义发出税务行政处罚告知书和作出税务处理（处罚）决 定。 　　１３、完善税务稽查案件复查制度。各级稽查局要认真执行总局印发的《税务稽 查案件复查暂行办法》，有针对性地对下级稽查局查结案件的复查。各地税务局也要 加强对所属稽查局查结的案件进行复查。复查重点要突出，复查比例要适度，任何复 查都要纳入税务检查计划，最大限度地控制对纳税人的检查次数。复查内容主要包括： 是否查深查透，税务处理（处罚）决定认定的事实是否清楚，证据是否确凿，适用依 据是否正确，程序是否合法，内容是否适当，是否超越或滥用职权等。对复查发现的 问题要及时纠正，并按规定对直接责任人员进行追究。 　　１４、制订税收违法行为处罚具体标准。总局将组织各地调查论证，对税收违法 行为进行分类，依照《税收征收管理法》规定相应的处罚标准，以防止滥用自由裁量 权以及处罚畸轻畸重甚至不加处罚的问题。 　　１５、实行大案要案的报告、督办、通报制度。各地税务机关必须严格执行总局 印发的《大案要案报告制度（试行）》和《关于实行重大税收违法案件督办制度的通 知》。总局还将抓紧制定重大税务稽查案情通报制度。上级税务机关发现下级税务机 关的处理（处罚）决定确有错误或不当的，应当及时责令纠正，或直接予以撤销、变 更。对隐瞒不报、压案不办、查处不力的，给予通报批评，并依法追究有关人员责任。 　　１６、积极推行稽查业务公开制度。要认真贯彻总局印发的《税务稽查案件公告 办法》，将案件处理结果进行公开，对具有较大社会影响、公众关注的重大案件要适 时报道。要按照总局印发的《税务稽查业务公开制度（试行）》，进一步公开稽查执 法的依据、职责、权限、程序，自觉地把稽查执法活动置于广大群众监督之下，真诚 欢迎监督，自觉接受监督，将群众评议意见作为考核稽查局和稽查人员业绩的重要依 据。争取建立税务稽查告知制度，实施稽查时将税务机关及其稽查人员的主要职权、 被查人的法定权利义务等事项依法告知被查人，以促进公正执法、文明办案。对实施 稽查中不履行告知义务而影响被查人合法权利行使的，要依照有关规定严肃处理，以 保障和监督稽查人员依法行使职权，充分保护被查人的合法权利。 　　１７、积极开展预防偷税、骗税工作。通过对偷税、骗税发案特点、规律和态势 等定期进行分析，提出防范措施和对策，促进预防机制的建立与完善。各级税务局长 要主动向同级党委、政府领导汇报，争取支持，将打击预防偷税、骗税工作纳入党委、 政府反腐败综合治理的总体格局。要结合办案认真分析发案单位在管理方面存在的问 题，及时提出整改建议，防范和减少违法犯罪。 　　１８、加强策略研究，摸索稽查规律。重点针对偷税、骗税手段和违法者反调查 活动的特点研究调查方法。要抓住典型，实行分类指导，提高解决疑难问题的能力。 对稽查工作中的疑难、复杂问题要组织专题研究。上级税务机关对下级税务机关的请 示要及时答复，帮助下级税务机关解决稽查工作中的实际困难。 　　１９、高度重视稽查情报的战略意义，积极开展稽查情报工作。要依靠现代信息 技术，严密监控涉税违法犯罪动向，注意涉税案件信息的收集和分析利用。要依靠群 众力量和基层组织，建立协税护税网络，加强与公安、检察、审计、金融、海关、监 察、工商等部门的联系和合作，争取尽快建立与有关部门联网的重要情报系统。要积 极开展稽查情报工作的国际合作，按照我国缔结或参加的条约、协定以及总局印发的 《税收情报交换管理规程（试行）》拓展合作领域，规范涉外税务互助和情报交换， 扩大境外稽查情报来源，充分利用税收情报开展稽查工作。办理涉及香港、澳门地区 的涉税案件，要严格按照规定同港、澳税务当局联系与合作。 　　四、明确稽查执法责任，实行错案责任追究 　　２０、针对稽查业务容易出现问题的环节，完善规章制度，严格监督检查，及时 纠正和解决存在的问题。要认真抓好《稽查工作规程》等基本制度的贯彻落实；对落 实不到位或执行偏差的，坚决纠正，以保证稽查监督制约机制的顺利运行。 　　２１、稽查四环节和主管领导都要确立工作责任制。责任到人，量化管理，做到 职责清楚，目标具体，赏罚有据，既不能超越权限、滥用职权，又不能应为不为、玩 忽职宁。要适当确定主要量化指标，以保证稽查执法责任制落实到实处，力求结案率、 处罚率、入库率较快增长，其他稽查质量指标也明显改善。 　　２２、建立稽查错案责任追究制度。通过对稽查错案的纠正和对相关责任者的处 分、惩罚，筑起把住办案质量关的最后一道防线。对各岗位责任人员的失职、渎职行 为都要追究责任，特别是对领导擅断专行、弄权渎职、徇私舞弊更要严肃处理。对在 选案、立案、检查、审理、决定、执行过程中，故意或重大过失违反法律、行政法规， 损害纳税人合法权益和国家利益的，应当依法追究责任。对集体研究作出错误行为或 共同违法乱纪，以及拒不执行上级决定的，要按其违法违纪情节、后果以及各自所处 的地位和作用承担个人责任和领导责任。 　　五、规范执法行为，提高办案效率 　　２３、在保证办案质量的前提下，切实贯彻经济原则，提高办案效率，缩短办案 周期，降低办案成本，力戒形式主义的繁琐哲学。要紧紧围绕公正与效率这个主题， 建立稽查质量保障体系，强化稽查质量监督，坚决抵御非法干预，精心构筑“铁案” 工程，努力使所办的每一起案件有理有据，定性准确，处理适当，经得起历史检验。 　　２４、完善稽查综合评价标准。衡量稽查绩效的基本标准是：办案数量实事求是， 既不定硬性办案数量指标，也不能有案不办、压案不查；办案质量、效率高，办案的 各个环节符合法律规定；办案重点突出，社会效果良好；杜绝和减少违法违纪事件发 生；办案的安全防范措施落实。要坚决克服对稽查局下达指令性收入任务指标的错误 做法。要保证查处税收违法案件的需要，避免撒网式稽查或屡查纳税大户的现象，将 有限的稽查力量集中使用，将问题较多的领域查深查透。 　　２５、突出工作重点，加大打击力度。目前虚开增值税专用发票进行偷税、骗税 危害尤烈，对开票、受票、中间三个环节都要给予充分重视和有力打击，尽可能查清 虚假发票的流向及其实际抵扣、退税损失；确实无法查清的，也要及时结案，根据掌 握的证据依法进行处理，防止久拖不结。 　　２６、严格执法，狠抓办案。税务机关要与公安机关密切合作，优势互补，但要 各司其职，各负其责。对于征管、稽查中发现的具有涉税犯罪嫌疑的，税务机关应当 依法追缴税款、加收滞纳金和行政处罚，及时移送司法机关查处，不得以行政处理代 替刑事处理。对涉嫌重大偷税、骗税、虚开增值税专用发票犯罪的，可以直接移送公 安机关，控制证据、财产和犯罪嫌疑人；犯罪嫌疑人在逃的，商请公安机关纳入追捕 逃犯信息系统。移送公安机关处理的案件，要随时掌握案情并层报上级税务机关。 　　２７、加大税收款项追缴力度。稽查局追缴的税款、滞纳金和罚没收入，要依照 总局、中国人民银行、财政部《关于税务稽查部门查补收入入库暂行规定的通知》缴 入稽查专户。稽查局要严格按照《税收征收管理法》有关规定实施税收保全措施和强 制执行措施，有效控制稽查对象的应税货物、财产，及时追缴税收款项。对司法机关 在办案中追回的税收款项，税务机关要及时按预算级次缴入国库。对偷税、骗税或欠 缴税款的人需要阻止出境的，依法通知出入境管理机关进行边控。 　　２８、强化证据意识，全面收集证据，客观分析证据，正确使用证据。调查取证 必须按照法定程序和职权进行，既要依法收集当事人的有责和责重的证据，又要依法 收集当事人无责和责轻的证据。税务机关作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作 出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、听证等法定 权利，充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核； 成立的，应当采纳；不得因当事人申辩而加重处罚。 　　２９、简化稽查文书的种类和内容，改进稽查文书的格式和要素，强化对证据、 事实的分析，着重增强税务处理（处罚）决定的认证性和说理性。制订稽查文书的使 用规则，提高稽查文书的制作质量。 　　六、全面引入竞争激励机制，加强稽查执法队伍建设 　　３０、经济全球化进程加速，信息技术迅猛发展，电子商务活动方兴未艾，我国 即将加入WTO，都会给税收征管带来了诸多难题，稽查工作也面临着新的挑战和考验。 税收法律、行政法规在稽查领域能否正确贯彻执行，稽查执法能否实现公正与效率， 除了需要科学严密的法制保障外，关键取决于稽查人员政治、业务素质的高低。稽查 工作政策性和专业性都很强，需要稽查人员熟悉法律法规、精通税收财务，具备较高 的科学知识水平和运用现代科技手段的能力。大力培养复合型高素质的稽查人才，是 知识经济时代科技强税的必然趋势，稽查人员应当发奋学习，励志图强，切不可有丝 毫懈怠。 　　３１、按照教育培训工作归口管理、分级负责、注重实效的要求，加强稽查队伍 的整顿教育，开展政治、业务培训。要提高重视政策思想教育和职业道德教育，特别 是要增强教育的针对性和有效性，切实构筑拒腐防变的思想道德防线。要把法律知识 教育放在业务培训的重要位置上，强化稽查人员依法行政、严肃执法的意识。要不断 巩固和发展整顿教育成果，按照政治坚定、思想敏锐、公正清廉、纪律严明、训练有 素、业务精通、作风优良的要求，努力造就一支坚强精干、能打硬仗的稽查队伍。要 大力表彰稽查队伍中涌现的先进典型，鼓舞斗志，弘扬正气，树立稽查人员的良好形 象。 　　３２、完善稽查的自律机制和他律机制。各级稽查局要根据总局廉政建设的总体 部署，从源头上预防和治理腐败现象。要充分发挥纪检、监察机构的监督作用，促进 稽查执法的公正、廉洁、文明、高效。 　　３３、建立符合稽查工作特点的选人用人机制。适时实行稽查人员资格考试制度， 严格把好稽查队伍的入口关。坚持凡进必考（考试、考核）的原则，优化结构，强化 素质，明确任职资格，实行竞争择优，切实做到能上能下、能进能出，促进优秀人才 脱颖而出，激励稽查人员不断开拓进取，保持稽查骨干的相对稳定。 　　３４、逐步建立稽查人员业务等级制度。首先建立主办稽查员制度，突出主办稽 查员在办案中的主导地位和主要责任。要把主办稽查员的任职条件、权利义务、晋升 淘汰等事项作出规定，切实做到能者上、平者让、庸者下，优胜劣汰，有利于克服论 资排辈，促进竞争激励机制，形成权责统一、监督有力的稽查办案制度。 　　３５、加强稽查局领导班子建设，大胆起用年轻干部。稽查局长应当由政治强、 作风硬、业务熟并具有较强组织能力的干部担任。稽查局长实行“一岗双责”，对业 务工作和思想工作负总责。稽查局实行内部轮岗制度，分管副局长、各内设机构负责 人以及业务骨干都要适时进行岗位轮换，以促进稽查队伍综合素质的迅速提高。 　　３６、建立健全稽查奖励、保障机制。尽快建立查办大案要案的奖励制度，对办 案有功人员要给予表彰和奖励。对因办案受到报复陷害等不公正待遇的人员，要切实 加以保护。要把解决干部的实际困难与思想政治工作结合起来，解除他们的后顾之忧， 促进他们工作的积极性。 　　七、完善经费和装备保障机制，增强稽查工作的科技含量。 　　３７、建立稽查办案经济保障机制。财务部门编制稽查办案经费预算方案时，要 充分征求稽查局意见。稽查办案补助经费和其他来源的办案经费统一纳入预算管理， 分配方案由稽查局提出，由财务部门审核，报本级税务局领导批准。稽查办案经费必 须严格按照总局规定的范围使用。要经常检查稽查办案经费的使用情况，对挪作他用 的，给予通报批评，并相应核减下期拨付数。 　　３８、不断提高稽查管理集约化程序。各级税务机关要加大高科技投入，增加稽 查工作的科技含量，按照“先进、适用、配套、经济”的原则，配备查办案件所必需 的交通、通迅工具和技术装备。要积极应用科学先进的稽查方法和技术手段，大力推 进计算机在稽查领域的应用，加快稽查科学化、规范化、现代化进程。 　　八、鼓励群众举报，加大舆论攻势 　　３９、切实保护举报人的合法权益。对举报人的身份和举报内容应当严格保密， 坚决防止因泄密而导致打击报复事件的发生。对被举报人打击报复举报人的，税务机 关要依法提请有关部门予以追究。要根据举报线索、事实的详略、举报的时效、对查 明案情和追缴税款的实际作用，合理衡量举报人的贡献大小，依照《税务违法案件举 报奖励办法》规定给予适当奖励。对举报内容要慎重分析，区别对待；举报有明确线 索或有具体事实的，可先初查情况后再决定立案；举报没有明确线索或没有具体事实 的，可暂不予置理。对借举报方式故意捏造事实，诬告陷害他人，或以举报为名制造 事端，干扰税务机关正常工作的，依法移送有关部门处理。 　　４０、通过各种新闻媒体，运用多种形式宣传税法和刑法涉税条款，鼓励广大群 众同涉税不法分子作斗争，把这项斗争建立在坚实的群众基础之上，打防结合，标本 兼治，综合治理，不断扩大战果。要选择一些典型案例公开报道，以弘扬法制，扩大 社会影响，震慑分化不法分子，教育鼓舞人民群众。 　　“十五”时期，各级税务机关要继续围绕当前税务工作中心，以确保公正与效率 为主线，以稽查体制改革创新为动力，以加强稽查队伍建设为组织保证，扎扎实实地 开展稽查工作，为全面实现稽查工作五年总体目标，把稽查事业推向前进打下坚实的 基础。 　　　　　(3)