【中华财税网2008/11/18信息】  今年以来，中国内部审计协会组织全国各级内审协会、内审机构和广大内审人员，对企业改制中的内部审计作用进行了广泛深入的讨论。截止9月26日课题组共收到学术研讨论文129篇，其中：按地区划分，主要来自辽宁、吉林、黑龙江、北京、内蒙、甘肃、青海、陕西、新疆、上海、江苏、浙江、安徽、山东、江西、福建、广东、广西、云南、四川、重庆、湖北、湖南、河南等二十三个省市区；按行业划分，主要来自冶金、煤炭、油气、地矿、机械、电子、石化、轻纺、烟草、电力、交通、铁路、航空、邮政、电信、林业、金融、保险、基建、教育、科研等二十一个行业。经课题组组织有关专家、学者、教授对提交的论文进行初评，并报经中国内部审计协会学术委员会审核、调整。郑力会长、马怀平秘书长听取了评审情况的汇报，最后确认了论文的获奖等次。一等奖为3篇，二等奖为10篇，三等奖为31篇，优秀奖为38篇。这次学术研讨与历次学术研讨相比，论文数量适中，质量较好，而且切中时弊，具有较强的针对性、操作性和指导性，对夯实企业改制内部审计基础，提高企业改制内部审计水平，充分发挥企业改制内部审计作用，将产生重要的影响。    
　　一、关于企业改制前期内部审计的作用  
　　企业改制的根本任务是建立“产权清晰、政企分开、责权明确、管理科学”的现代企业制度和“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，完善公司法人治理结构，完善企业领导人员的聘任制度。国有企业改制应采取重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等多种形式进行。国有企业改制，包括转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例等，因此必须健全制度，规范运作，制订改制方案。实施步骤包括批准制度、清产核资、财务审计、资产评估、交易管理、定价管理、转让价款管理、依法保护债权人利益、维护职工合法权益、管理层收购等。制订改制方案是企业改制的前期工作，直接关系到企业改制的成败。这次企业改制中内部审计作用学术研讨提交的许多论文，涉及内部审计在制订企业改制方案中的作用。普遍认为内部审计应当积极参与企业改制方案的论证，以保证企业改制决策的正确性和有效性，为企业改制鸣锣开道、保驾护航。但也有一些论文认为内部审计不要介入企业改制方案的论证，以解脱内部审计在企业改制中的风险。这两种意见均无法律依据，因为有关企业改制的文件中，均未明确内部审计是否应当参与企业改制方案的制订。尽管如此，在实际工作中已有不少内部审计机构和内部审计人员参与了改制方案的论证，围绕企业改革的重点，在改制单位改制前开展专项审计调查，全面摸清家底，积极献计献策，维护企业利益和职工合法权益，发挥内部审计的参谋和助手作用，为企业改制分流提供决策依据，保证企业改制有序健康发展。主要做法：  
　　（一）审查改制方案的审批程序。按照《企业国有资产监督管理暂行条例》和国资委的有关规定企业改制要严格履行批准程序，未经批准不得实施。所以内部审计机构和内部审计人员在企业改制中应对涉及财政、劳动保障等事项，审查其是否预先报经同级政府有关部门审核，是否报经国有资产监督管理机构协调审批；对涉及政府社会公共管理审批事项的，应审查其是否依据国家有关法律法规，报经政府有关部门审批。同时要尽可能参与对企业改制方案的讨论和研究，站在客观公正的立场上，对企业改制方案提出合理的意见和建议。  
　　（二）审查改制企业有无进行资产评估，评估的过程是否合法。改制企业应由省级以上国有资产管理部门授予资格的资产评估机构进行评估。内部审计机构和内部审计人员应注重审查资产评估的立项报告是否经企业主管部门同意，并报同级财政、国有资产管理部门批准立项；同时审查评估机构的评估报告是否经企业主管部门审查同意，并报同级财政、国有资产管理部门确认，确保国有资产的评估程序及过程合法合规。  
　　（三）审查改制企业国有资产的转让或出售是否真实、公平，是否存在国有资产流失。一是审查改制企业有无人为低估国有资产或无偿分配给个人；二是审查改制企业是否存在擅自核销国有资产，有无将国有资产直接或间接转移到集体、私营企业或个人名下；三是审查改制企业有无虚列亏损，人为压低企业资产数额；四是审查改制企业有无虚列负债，抵减净资产；五是审查改制企业有无虚列支出，转移资金，有无抽逃资金、制造假账、私分和挪用公款以及突击花钱或滥发奖金、补贴实物等；六是审查改制企业是否存在账外资产，造成账实分离；七是审查改制企业对房屋、土地等大宗不动产是否按原值计算，而未计其增值部分；八是审查改制企业是否准确评估无形资产价值，有无人为或无意低估、漏估，造成无形资产流失；九是审查实物资产的账账、账证、账卡、账实是否相符，是否存在有账无物、有无无账的资产，分清不良资产项目及数额，确认待处理财产损失数额。
　　（四）审查企业原来的经营管理者是否利用改制自我卖买国有产权，中饱私囊。根据国家有关规定，向本企业经营管理者转让国有产权必须严格履行审批程序。内部审计机构和内部审计人员应重点审查是否由直接持有该企业国有产权的单位或由其委托的中介机构进行向本企业经营管理者转让国有产权方案的制定；审查国有产权转让的决策、清产核资、资产评估、底价确定等重大事项是否有本企业经营管理者的参与；审查经营管理者收购国有产权的资金的筹集是否向本企业或国有及国有控股企业借款，是否以这些企业的国有产权或实物为融资提供保证、抵押、质押等；审查经营管理着对资产出售定价、损失确认、核销申报、产权变更的处理是否合法合规。
　　（五）审查改制企业被剥离的资产有无产权主体不明和关系不清。被剥离资产应明确产权管理主体和产权管理体制，明确其与改制企业的经济关系。对剥离的非经营性资产，要查明是否组成独立核算单位，自负盈亏；若交给改制后的企业使用，要查明是否采取了租赁等有偿方式；对于剥离的经营性资产，要查明是否存在无偿占用原企业资金作为改制后企业的流动资金，是否存在将原企业的存货作为改制后企业的商品进行销售，占用回笼商品款。
　　（六）审查改制企业有无随意核销财产损失和不良资产。对改制企业资产损失的处置，要审查企业提出的申请、编制的有关资产损失账册和不良资产核销审核表是否报经有关部门批准；对企业已核销的坏账损失，要审查企业是否账销案存，或有无将清欠回笼的“坏账”资金账外存放；审查企业长期闲置的固定资产、接近报废的机器设备和有问题存货从资产中核销时，是否按规定经过批准，是否将所得收入上缴同级财政。
　　二、关于企业改制过程内部审计的作用
　　企业改制是一项政策性很强的工作，涉及出资人、债权人、企业和职工等多方面的利益，既要积极探索，又要规范有序。内部审计机构和内部审计人员应当密切关注企业改制过程中国有资产是否流失、企业权益是否受损，职工利益是否影响。
　　（一）清产核资中应关注的问题。（1）改制方案是否经过批准。（2）审查清产核资中聘用的中介机构资质。（3）关注中介机构出具审计报告的合法性及公允性。（4）通过审计，防止改制企业突击采购、乱投资、乱发钱物、私分转移国有资产，维护改制企业资产的真实、完整。（5）防止中介机构与企业串通舞弊。（6）关注核销的资产，短少的资产要追查原因，核销应经国资委批准。凡严重的要移送司法部门追究刑事责任。
　　（二）资产评估时关注的问题。（1）审查所聘请中介机构的资质。（2）评估人员的执业资格。（3）评估的方法是否按《国有资产评估管理办法》的规定操作。（4）是否有政府参与操作的行为。（5）评估结果的合理性、正确性。（6）有无任意压低国有资产的行为。（7）是否经过有关部门的批准。（8）评估后的账项调整是否正确。
　　（三）改制企业产权转让时应关注的问题。（1）产权转让的方式是否规范。（2）产权交易地点是否规范。（3）产权转让信息公告应关注转让标的基本情况；转让标的企业产权的构成情况；产权转让行为的内容决策及批准情况；转让标的企业近期经审计的主要财务指标数据；转让标的企业资产评估核准或者备案情况；受让方应当具备的基本条件；其它需要披露的事项。（4）产权转让的价格是否过低。（5）产权转让的合同是否合规。企业国有产权转让合同应当转让与受让双方的名称与住所；转让标的企业国有产权的基本情况；转让标的企业涉及的职工安置方案；转让标的企业涉及的债权、债务处理方案；转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件；产权交割事项；转让涉及的税费负担；合同争议的解决方式；合同各方的违约责任；合同变更和解除的条件；转让和受让双方认为必要的其他条款等内容。
　　国有企业改制的具体形式包括企业债转股、企业承包、租赁和托管经营、企业整体出售、企业合并、分立等，又可以划分为整体改制与分块改制两种，不同的改制形式，内部审计的参与度、所发挥的作用也不尽相同，所致力的方向、重点也不同：
　　（一）在企业整体改制中，内部审计应充分发挥审计的咨询服务职能，帮助企业吃透改制的相关政策与规定，主要包括改制企业税收优惠政策、产权转让优惠政策、资产评估、报损及资产、债务剥离有关问题的处理办法、金融配套政策、职工持股的有关规定、债转股、企业兼并等有关规定、经济补偿及社会保障的有关规定、土地管理有关规定、不良资产处置规定等，把握好政策界限，帮助改制企业用好国家各项优惠政策，为企业优化改制方案作好参谋作用。在改制实施阶段，内部审计还应协助企业的财务部门作好清产核资、资产评估的前期资料准备工作；在社会中介机构入驻企业开展清产核资、资产评估的阶段作好内外协调，协助中介机构摸清家底、理清产权关系，查证财产的完整性;在中介机构出具的清产核资报告、不良资产报告、资产评估报告等重要文本之前，内部审计应协同企业财务等部门在征求意见阶段加强与中介机构交流沟通工作，以确保企业利益、防止资产流失、维护资产安全与合理配置。
　　（二）在企业分块改制中，内部审计应发挥监督、鉴证、咨询的职能，为企业规范内部改制行为、维护资产安全、优化资产组合、合理配置资源服务。应当看到，越来越多的国有大中型企业通过内部单位的公司法人化改造、个人参股等方式，对大集团按事业部或产业链实施分块改制，旨在激发经营者及企业员工的积极性和创造力，增加企业竞争力与活力。一个企业集团是由多个改制的个体构成的，个体改制行为的规范与否，直接影响着企业的全局。因此，内部审计同样需要对企业的分块改制深度界入、全程参与，以监督改制行为的规范性、合理性。由于分块改制相对企业的整体改制来说，其规模、授权、执导者不一，改制的规范程度也打了折扣。如，企业进行分块改制时，往往作为企业行为来运作，一些内部单位进行公司化改制时，甚至不通过事务所审计或经营者的离任审计就直接进行划账、切账、改制，且操作过程中有诸多不规范行为，如：低估资产、预留秘密准备、改制前突击消费、多报不良资产、隐匿、私分账外收入、账外资产等。针对分块改制，企业应模拟整体改制的一套规范化流程实施操作，首先，内部审计应参与企业内部组建的改制小组，参与并指导对被改制单位的资产清查工作，内部审计进行资产清查时，不但要理清产权关系，特别要查证财产的完整性、要摸清资产的潜在盈亏和帐外的风险。其次，聘请社会中介机构进行财务审计或资产评估，通过内部审计与社会中介机构审计结论的综合利用，核定企业的资产，确定个人入股比率，确定企业出资方式、资本结构、从保护经营者与职工的积极性角度出发，确定经营者和员工的激励约束机制。如年薪、业绩提成、股票、期权、分配方案等。最后，在企业财务部门完成改制的切账、分账、立账工作后，内部审计人员应对其账务处理的合理性、完整性、及时性进行检查与监督，并重点检查实物的分割与转移情况。在分块改制中会遇上这样的情况，一些国有大中型企业在内部改革过程中，将公司化及个人参股当作一股浪潮来追求，不顾实际情况盲目跟风。如有的内部单位自身没有主营项目，没有市场竞争力，缺乏各项改制条件却急急上马、强制改制，最终以失败收场。又如，一些国有大中型企业将内部的经营单位纷纷推向改制，造成企业划小过度，一方面造成了各单位只算小账不顾大局的局限性，造成无谓的同业竞争、渠道重复等问题；一方面，企业的风险分散到各个小单位中，总体风险反而放大。因此，内部审计要从全局的高度出发，帮助企业优化组合资产、改善资源配置，内部审计应当评价内部单位的改制条件与资质，对于没有市场竞争能力，不具有创造价值能力的单位，应提出关停并转的建议，对与同类可共享资源应按产业链提出优势整合的建议，以实现企业价值的最大化与资源配置效益最大化。
　　三、关于企业改制以后内部审计的作用
　　企业改制之初的努力解决了产权清晰的问题，但是改制并非一改了之，也非一帖见效。在现实生活里，为数不少的改制企业因为机制换汤不换药，很快又陷入新的经营危机与管理困境。因此，实现产权体制改革后的企业，只是具备了良好的先天条件和企业素质，要将其导入良性循环，还需要通过内控流程的再造，合理的组织机构的调整，通过对个人观念的改造，分配机制的变革，在真正意义上建立起健全有效的现代企业管理制度体系，才能开创全新的局面。
　　（一）实施内控审计及遵循性审计，帮助企业建立健全内控管理制度。企业改制后，首先直面的问题是健全内部控制制度、及时跟进高效的市场机制与内控管理机制，内部审计拥有熟悉业务流程、熟悉内部管理的优势，因此，内部审计可以开展建制、机构设置等方面的咨询业务，帮助企业理顺制度流程、合理划分管理层次；内部审计可以通过内控制度的审计、遵循性审计，检查企业制度流程的建立、执行情况和科学性，促进企业制度的不断完善，促进管理效力的不断强化。内部审计应针对审计中发现的内控薄弱点和失控点提出改进的措施，要求改制单位整改。对于审计时发现的建立而没有切实执行的制度，或规定而不切实际的制度应进行重点治理。
　　（二）实施年度财务收支及经营情况审计，规范企业经营活动。改制是为了促进企业经济效益的增长，改制也赋予企业经营者更多的经营自主权，内部审计应在评价改制企业责、权、利的制衡中发挥监督与鉴证的作用。在一些分块改制、个人参股的企业中，由于经营权限的下放与经营单位自律机制的不健全，会出现为了谋求小集体利益经理人与财务共同舞弊的行为，如：部分个人参股单位利用政策打擦边球，以公司代垫、账外资金代垫等形式归还期股，造成责权利的不配比，扭曲了改制利益联动的初衷。又如：随着个人股的入主，受利益的趋动，为及早收回投资或提前分利，经营者与财务人员共谋粉饰报表，造成虚盈实亏。再如：部分经营者片面的求政绩、追求短期效应的情况非常的突出，如对科研、新品开发、市场建设的投入不足等状况的出现，给企业的可持续发展带来危机。内部审计机构和内部审计人员通过日常财务收支与经营审计，应对各改制单位效益的真实性、企业自主行为的合法性、合理性予以监督与鉴证。
　　（三）加强风险预警机制，为决策者及时提供信息是改制企业审计的工作重点。许多内部审计机构和内部审计人员在审计实践中会发现，单纯的账面审计越来越面临尴尬，因为，大多数未在账面上披露的事项，特别是风险事项，成为企业经营成败的关键。因此，企业的经营风险是我们内审应强烈关注的核心问题，随着企业的分块改制，企业的经营权实际上已下放到基层，经营的风险也随之放大，内部审计机构和内部审计人员必须建立高频高效的审计平台，设立多层次的内审网络，建立起风险预警机制。首先，从评价内部控制制度入手，在生产、采购、销售、财务会计、人力资源管理等各个领域查找管理漏洞，识别并防范可控风险。其次，内部审计机构和内部审计人员还要加强对各单位经营动态的实时跟踪，加强与各单位的内部沟通，定期分析指标来锁定疑点洞察异常现象。再次，内部审计机构和内部审计人员还应重点防范各类隐性风险，如企业担保风险、融资风险、合作经营模式风险、市场风险等。
　　（四）通过经济责任审计，服务考核管理，优化公司治理。参与评价公司业绩，服务企业考核是内部审计机构和内部审计人员的主要职能之一，但是，现在许多改制企业习惯于将年报审计代替绩效审计，并把事务所的审计报告作为考核经理人业绩的主要依据。应当说，单纯以事务所审计的结论作为考核的依据，实践下来是不完备的，信息的不对称常常造成社会审计的无力，从而导致企业考核的失真。实践证明，内部审计通过年度决算审计、经济责任审计，将内部审计与社会审计结论相结合才能产生可信的、有价值的参考信息。此外，作为内部审计，不仅要参与指标的考核，同时要对考核体系本身设计的合理性进行评价，不仅要对财务、运营、职工收入、偿债等指标进行考核，更不能偏废对软指标的考核。多数决策者，并不关注内控管理、制度建设、处理前任遗留问题、企业固定资产投入、企业长期发展能力、企业信用度等软指标，内部审计应从加强公司治理的角度出发，对经理人业绩考核评价体系的健全性提出建设性意见，从而达到降低“代理成本”和“代理风险”，制衡股东、经理人、员工、债权人等企业利益相关者之间责、权、利的目的。
　　（五）开展专项治理，促进改制遗留问题的解决。国有企业改制后会产生一系列改制遗留问题，如被剥离的应收账款、存货和固定资产面临挂账、贱价处理或自然贬值的问题。内部审计应该关注这些资产实物的流向并督促应收款的催收工作，全程参与到剥离资产处理的招标管理工作中去，对待处理的物资、固定资产进行合理估价，审核标底制定的合理性，防止不良资产处理中出现的违规、作弊或损害企业利益的行为。
　　这次全国企业改制内部审计作用学术研讨，还涉及与企业改制内部审计作用相关的一些问题，如企业改制内部审计的依据、定位、目标、职能、做法和意义，以及内部审计和国家审计、社会审计的协调、内部审计取代财务总监等问题。同时，披露了当前我国企业改制的情况和问题，有针对性地对进一步做好企业改制工作提出了建设性的意见，为发挥企业改制内部审计作用增添了兴奋剂、催化剂、添加剂和防腐剂。我们要以这次学术研讨为契机，进一步深入研究企业改制全方位、全过程的内部审计工作，把握改制企业内部审计的组织形式、主要内容、法律根据、技术方法及其重要意义、发展方向、工作思路和一般规律，加强改制企业内部审计的领导，完善改制企业内部审计的制度，优化改制企业内部审计的环境，夯实改制企业内部审计的基础，更好地发挥改制企业内部审计的作用。
　　这次全国企业改制内部审计作用学术研讨的成果是明显的，在这次全国企业改制内部审计作用理论研讨暨经验交流会上得到了升华。发挥增值作用是企业改制内部审计的主要目标，发挥保健作用是企业改制内部审计的法定职能，发挥防险作用是企业改制内部审计的必然要求。郑力会长在会议开始时作的重要讲话深刻地阐述了企业改制内部审计作用的理论意义和实践意义，并对发挥企业改制内部审计的作用提出新的更高的要求，是指导我们今后开展内部审计工作的有力武器。我们应当认真学习、深刻领会、扎实贯彻郑力会长的讲话精神，增强价值观念、风险意识、控制理论、管理思想、发展道理，努力推进“两个转变”，建立“三个体系”，实现“三个提高”，达到“两个目标”，卓有成效地向现代内部审计迈进，在全面建设小康社会和加快现代化建设中再立新功。