【中华财税网2008/7/8信息】 　　《审计署2006至2010年审计工作发展规划》第十四条指出：“建立科学的审计计划管理体制，对审计项目计划实行集中管理。紧紧围绕经济社会发展大局，加强项目的可行性论证，根据审计目标确定审计项目计划，有效整合、利用审计资源，增强计划的科学性。”审计业务的科学管理重点之一就是改进审计计划管理，即进一步明确年度审计工作总体目标和各项目审计目标，增强计划的科学性。我国国家审计经过二十年多年的发展，已经取得了长足的进步。但与国外审计相比，还存在很大的差距。审计计划管理是审计业务管理的重要组成部分，也是其中的薄弱环节。在目前，我国社会经济形势发生巨大变化，国家审计如何加强和改进审计计划管理，实现审计计划管理的科学化，不仅是审计有效履行监督职责、更好地为国家经济发展服务的首要环节，也成为影响审计管理整体水平提升的重要因素。作为基层审计机关而言，这一点也同样重要。下面，笔者结合目前基层审计机关实际，对计划管理的现状及如何加强计划管理等问题作一个初浅的分析与探讨。   
　　一、审计计划管理的重要意义  
　　审计计划管理工作涉及计划编制与调整、计划执行与反馈、计划考评等一系列环节。科学有效地执行上述各环节，对规范基层审计机关业务活动，确保审计工作高效、有序运行具有重要意义。  
　　首先，审计计划管理工作是审计工作顺利开展的依据和基础。审计是一项复杂且目的性很强的工作。要顺利达到审计所要求的目的，必须制定完善的审计计划并灵活执行。科学合理的审计计划，规定了业务工作的目标和方向，指明了审计的任务和要求，是审计工作顺利有效进行的基础。计划一旦下达，审计人员就必须按照计划所提出的要求，在对被审计对象和审计目的有了详细了解后，采用适当的审计方法，完成审计任务。  
　　其次，审计计划管理工作是控制审计成本，提高工作效益的需要。以尽可能低的成本获得尽可能高的工作效益，是审计工作追求的境界。尤其是在审计的人才、物力、财力等资源都不甚充足的情况下，保持合理的审计成本，“精打细算”，是审计生存和发展的必要条件。因此，制定合理的计划并有效地实施，对于不断提高审计成本效益，进而提高工作效率有着重要的作用。  
　　再次，审计计划管理工作是切实整合审计资源的需要。目前，繁重的审计任务与现有审计资源相对不足的矛盾，已经成为我国审计工作面临的主要困难。加强审计计划管理，无疑是实现资源有效利用的重要一环。通过制定计划，可以实现任务和人力等资源的有效安排；通过计划的统一组织、统一实施、统一协调，可以实现资源有效整合，最大限度发挥审计的功效。  
　　此外，审计计划管理工作是防范审计风险，提高审计质量的需要。全面提升审计质量，是强化审计管理的目标选择。审计计划是审计机关年度审计工作的总体目标，也是项目审计实施的依据。计划安排的科学与否，重点突出不突出等，直接影响项目的实施与质量的好坏，并为审计质量控制和考核提供依据。所以，提高计划管理水平是审计项目质量管理的首要环节。同时，在审计的过程中，如果在对审计计划等环节的把握上出现偏差就会产生审计风险，影响审计项目质量。审计风险不可能完全避免，但是可以通过周密地计划和实施审计工作，达到有效控制审计风险，提高审计质量目的。  
　　二、审计计划管理的基本要求  
　　审计计划管理没有固定的模式，不同的审计制度会导致不同的管理方式。因而对审计计划重点内容的确定、编制程序、执行与调整等方面的要求也不尽相同。就目前我国审计计划的编制与执行来看，应该符合以下一些基本要求：一是科学性。这是对计划管理工作的首要要求。即整个的审计计划工作，从立项、编制、执行、反馈、考评等均须采用严谨的态度及科学方法来完成。二是全面性。计划管理涉及方方面面，对于其中的诸多因素及其关系必须以全面、相互联系地观点来对待。比如要正确处理审计成本、效率与审计质量的关系；要正确处理中长期目标与年度审计计划的关系等。三是目的性。计划工作应有鲜明的目的。即在计划编制、执行中要有明确的要求和切实可行的目标。四是审慎性。即在计划执行时要对审计重要性进行评估，并运用正确的审计方法，实施必要的审计程序，有效地防范审计风险。同时，对审计风险水平也要有正确的评估，以免出现不必要的审计失误而出现新的审计风险。五是可操作性。计划是审计工作开展的依据，因此，计划中制定的任务、提出的要求、达到的目标及执行情况的评估等都必须切合工作实际，具有可操作性，这样才能使审计工作高效有序。  
　　三、审计计划管理工作的现状分析  
　　（一）目前审计计划管理存在的主要问题  
　　1.封闭性强。集中表现为审计计划管理的统筹、协调、综合能力低。审计计划管理主要是改善内部管理，扩大信息交流和信息资料的分析利用，建立综合的被审计对象信息资料，并进行搜集、分析、整理和利用。目前，审计机关对信息的收集、分析、处理、交流和积累能力不高。如审计人员在进入审计单位前，对被审计单位或被审计事项实际情况了解不清，导致作为审计计划的主要载体的实施方案通常只是一个程序，缺乏针对性，可操作性不强。同时，由于执法水平、政策水平、分析问题的能力等方面的差异，对性质相同事项的定性、处理，不同的审计人员会有不同的意见，这些都是直接导致审计风险的因素。  
　　2.系统性不强。实际上，目前，我国相当多的基层审计机关实际上是有计划无管理。主要表现在：一是计划编制不够科学，目标不够明确，重点不够突出，工作带有一定的盲目性、随意性。比如：一些基层审计机关在制定年度计划时，缺乏经济工作的宏观视角，也未作深入的调查研究，使得计划重点不突出，落实计划的措施和目标、要求不明确；在审计对象的选择和项目的确定上，缺乏严格的标准和认证程序；此外，审计计划的安排缺乏长远性，中长期规划与年度审计计划缺乏呼应与衔接等，使年度计划孤立于中长期规划。二是计划执行中，项目的调增调减比较频繁，且变动的程序比较简单，特别是计划执行缺乏有效的控制，对项目进展、资源和力量调整、质量和风险控制以及目标的实现疏于管理。三是计划完成后，质量评估、绩效评价、经验总结和奖惩等未能及时跟上。  
　　3.独立性不足。审计风险与审计质量密切相关，而审计质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在审计的人力、物力有限的情况下，审计的计划安排只有在满足审计质量的基础上，才能降低审计风险。目前，在基层审计机关，除审计部门自身制定的计划以外，党委、政府、人大、纪检监察等部门都可以要求审计配合有关工作，而且通常时间紧，任务重、加之审计在社会的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，审计风险陡增。这种任务的增加，大大挤占了正常审计计划项目的人力、物力和时间。所以，要确保审计质量和控制审计风险，保持审计计划的独立性特别重要。  
　　（二）影响审计计划管理的主要原因  
　　影响审计计划管理的因素很多，综合起来主要有以下几点：  
　　1.重数量，轻质量。客观的看，我国国家审计重数量和轻质量是并存的，特别是在基层审计机关尤为显著。从审计资源情况看，全国审计机关有8万人左右，被审计单位有80万左右，审计覆盖面小而审计资源少，在一定程度上会造成因急于完成交办任务而不注重质量的结果，基层审计机关由于体制性的制约，这种情况表现得尤为明显，这也是制约我国审计事业整体发展的一个重要因素。  
　　2.重实施，轻计划。我国审计工作的发展仅仅经历了二十多个年头，由于一些现实因素的制约，如审计数量与审计资源的矛盾、依法审计和依法处理的矛盾等，形成了注重审计实施，忽视审计计划的现象。如在审计计划阶段，搞好审前调查和实施审计方案是审计工作质量控制的两个关键环节，包括审前调查、资源整合和审计方案都需要进行科学的配置，这是完成审计任务和质量控制的一项重要内容，在国外往往审计计划一般要占整个工作时间的四分之一以上，而我国审计工作大部分的时间集中在实施阶段，忽略了这一重要环节，不可避免的要形成审计风险。  
　　3.重结果，轻全程。审计计划是审计工作的龙头，是整合审计资源、实现科学审计管理的灵魂。由于我们目前的审计管理仍然是传统的和粗放的审计管理模式，表现为审计目标及重点不明确，项目安排缺乏严格的标准，对全程管理没有予以足够的重视，如重审计报告，轻落实决定；重审计问题，轻审计规范等现象突出，直接影响了审计质量。  
　　四、加强和改进计划管理的对策  
　　实行科学的审计管理，必须改进审计计划工作。在计划的编制上要进一步明确目标，突出重点，增强科学性；要切实有效地执行计划，加强信息交流和资源整合；要进一步完善和建立计划执行情况的考评体系，并加强审计成果的利用。具体表现在以下几个方面：  
　　（一）做好三项工作，科学合理地编制审计计划。计划编制是计划工作的首要环节。在制定计划时，应理清思路，通盘考虑，在充分调研的基础上，根据现有审计资源，采用科学的计划编制方法，有的放矢地确定审计目标，突出审计重点，以确保计划具有较强的针对性、前瞻性和指导性。  
　　1.计划安排应围绕中心，突出重点，正确处理审计数量和审计质量的关系。“围绕中心”，即审计计划安排应当紧紧围绕党中央、国务院的重大部署和经济工作中心，作为基层审计单位而言，要特别关注区域经济的实际情况，贴近经济发展和社会生活的热点、难点问题，为改革发展稳定的大局服务，只有这样，才能正确处理好审计监督与服务的关系，才能充分体现审计的最终目的。“突出重点”表现在确定审计的覆盖面上，要根据现有的审计力量，本着轻重缓急的原则，有计划地安排审计不同重点行业和重点资金，着眼于数额大、范围大、影响大的项目，使项目计划由强调覆盖面向点、面结合，突出重点转变。这既利于审计机关全面履行监督职责，又突出了对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，有利于提高审计成果的质量和水平。  
　　2.加强调查研究，掌握审计资源，确保立项科学。首先，应加强立项前的调查研究工作。审计项目的确定是计划工作最重要的内容之一。因此，我们需要完善现有的编制程序，进一步加强立项的科学性。如：立项前，可以通过搜集、研究宏观经济信息和决策动态，走访人大等相关部门，召开专家学者咨询座谈会，开展广泛的调查研究。同时，对审计的必要性、项目的风险、审计的难度、可能的结果等进行充分的评估，切实保证审计项目立项的重要性、针对性和可行性。第二，要准确掌握现有审计资源。计划管理的核心问题就是研究如何合理有效地分配和利用审计资源。也就是说，确定审计计划目标，并据以安排审计项目，实质上就是在分配审计资源，以保证能在现有资源地条件下充分履行审计职责。因此，在审计计划管理中，必须充分分析和把握现有审计资源状况。主要包括审计力量资源、审计信息资源、审计技术方法资源及审计的外部环境资源等。只有充分了解和掌握了现有的资源，才能做到量力而行，统筹兼顾，科学地确定审计项目计划的数量和预期的审计质量，最终制定出适合审计工作发展的有效策略和计划。  
　　3.正确处理中长期计划与年度计划的关系，形成正确的计划编制方法。审计工作的中长期目标代表审计工作的发展方向，它需要通过一个个年度计划逐步实现。如：对财政财务收支的真实、合法和效益审计是一个中长期目标。但在公共财政框架建立完善的过程中，还应抓住财经领域数额大、范围大、危害大、影响大的问题，突出查处各类重大违法违规问题，同时围绕审计工作中长期目标逐步加大专项审计调查、效益审计等的力度和比重。  
　　（二）做好四个“加强”，确保计划切实有效地执行。制定全面完整的审计计划不是目的，重要的是如何采取有效的措施组织实施，把审计计划的任务进行层层分解、明确责任、落到实处，使计划得到切实执行。第一，要加强和认真组织开展审前调查。开展审前调查，要做好以下三方面工作：一是到被审计单位及其上级主管部门、监管部门或其他相关部门调查了解相关的基本情况；有条件的可以选择部分单位或部分审计内容进行试审。二是要收集作为审计依据的相关法律、法规、规章和政策，与审计事项相关的重要会议记录和文件及以往的审计档案等资料。三是要积极开展审前相关培训。要邀请有关的专业人士对审计项目及行业的有关知识进行讲解。第二，编好审计工作和实施方案，使审计工作更具针对性。必须安排足够的时间和人员编制审计方案，要充分利用审前调查的成果，要在充分调查的基础上对审计目标、实现审计目标的主要方法、审计范围、审计内容和重点、审计分工、审计各阶段资源投入等提出具体要求，使得方案更具针对性和指导性。第三，应加强交流和反馈，充分整合审计资源。审计计划执行过程中，项目执行部门要切实进行全方面地沟通交流，做到与主管领导保持沟通，在审计组内各类信息能够共享，使各项工作顺利展开。沟通的频率可以是定期或不定期，沟通的目的是为了评估审计计划确定的审计目标、重点和内容、审计时间安排和人员配置是否适当，审计人员是否按照审计目标执行审计任务。已经确定出的审计计划并非一成不变，审计机关在年度中期视情况对审计计划作适当的调整。一旦在审计中发现不适当的地方，就会做相应的修改和调整。第四，建立、健全审计对象资料库。通过建立审计对象资料库并定期对其进行补充更新，能够有效的将审计机关面对的众多审计资料和成果利用起来。因此，在每年审计结束后，应将被审单位的有关数据以及审计报告、审计决定等附加信息录入“审计对象资料库”，使审计对象资料库逐年更新完善，逐步实现审计对象的动态管理。  
　　（三）加强计划的落实检查，建立和完善计划执行情况考核和评估制度。科学有效的考评制度是促进审计计划管理工作的有效手段。因此，计划管理部门应该认真研究考核审计项目计划执行情况的指标体系和评价标准，以促进工作为原则，建立规范的考评制度。在时机成熟的条件下，可以选择部分审计项目，以审计项目计划和审计方案为基本依据，对项目执行进度、审计组织实施情况、审计成果、审计成本等方面进行考核。