【中华财税网2008/6/19信息】  财政预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，效益审计方式是我国政府审计发展的主要方向，在预算执行审计中实施效益审计，对于地方审计机关拓展审计思路，提高审计监管水平，进一步扩大审计影响力有着积极的促进作用。随着社会经济的发展和财政管理体制改革的不断完善，地方审计机关在预算执行审计中开展效益审计具备了一定的条件，但也面临着一些实际问题，如何在预算执行审计中推进效益审计，需要我们认真地加以研究和思考。   
　　一、当前在预算执行审计中实施效益审计的有利条件
　　1、绩效意识逐步提高。审计机关和被审计单位或部门绩效意识的提高是前提。1991年，全国审计工作会议上，审计署首次提出：“既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和绩效审计方面延伸”。从2003年开始，审计署在连续两个五年审计工作发展规划中都明确指出，在审计方式上坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，要使投入效益审计的力量占到整个审计力量的一半左右。在审计署大力推动之下，地方审计机关对于实施效益审计的态度，从开始的排斥、畏难变为现在的肯定、尝试，对其必要性和重要性的认识有了大大提高。同时，随着政务公开制度的实行、公共财政目标的确立以及财政管理的不断完善，各级政府、财政部门、财政资金使用单位的绩效意识逐步提高，“只管要钱、花钱，不管效益、效果”的不良现象有所改变。
　　2、理论研究和实践经验不断增多。理论的突破和经验的积累是基础。上世纪80年代初，我国审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务。此后，逐步转向探讨如何建立有中国特色的绩效审计，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了较为广泛的研究，并把绩效审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果。工作实践方面，到2000年以后，各级审计机关逐渐开始探索对行业审计调查、专项资金审计、公共工程项目实施绩效审计，如：2001年退耕还林还草试点工程资金审计、2001年农村电网“两改一同价”审计、2002年民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计、2002年深圳市审计局医疗设备采购审计、2005年浙江省审计厅对财政投资建设项目的投资绩效审计。  
　　3、审计环境日趋成熟。良好的外部效益审计大环境是保障。一方面，当前我国正在积极推进政府行政管理体制改革，其总体目标是建设责任政府、服务政府和法治政府，主要举措有政务公开、依法行政、绩效考核等。而地方财政部门年度预算执行结果及效益情况恰恰反映着本级政府的中心工作和成效。因此，不论是地方各级政府本身，还是社会各界，都对开展财政预算执行效益审计存在着需求；另一方面，随着部门预算编制改革、“收支两条线”改革、国库集中收付制度、政府采购制度、政府收支分类改革等新政的实行，财政部门建立绩效预算体系已经进入实质性阶段。政府预算改革的不断深入和完善，为审计机关大力开展财政预算执行效益审计提供了良好的外部条件。 
　　二、面临的困难和存在的不足  
　　1、审计力量不足。现阶段，地方财政预算执行审计涉及财政部门组织预算执行情况审计、地税部门税收征管情况审计、部门预算执行情况审计、专项资金审计及政府临时交办的检查事项，内容广泛，任务繁重。受机关人员编制的限制，市、县两级基层审计部门的审计力量相对薄弱，在具体实施过程中，往往是全局动员，才能保证审计项目的顺利进行。审计力量的不足，使得地方审计机关在开展财政预算执行效益审计时，捉襟见肘。  
　　2、审计实施时间有限。按照相关的法律法规，县级以上审计机关受本级政府的委托，向本级人民代表大会常务委员会报告本级人民政府预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。受本级人大常委会会议时间的影响，地方审计机关实施预算执行审计的截止时间一般都在5月初，加之春节长假、财政年度决算等因素，预算执行审计的有效工作时间仅仅两个月左右。对于地方审计部门来说，在这么短的时间内，完成计划规定项目已经不易，还要开展效益审计，实属“望洋兴叹”。 
　　3、审计主动性欠缺。在我国内陆省份，大部分地方审计机关的审计经费较为紧张，除了预算安排之外，很大程度上依靠财政返还的审计收缴资金。预算执行效益审计主要是对财政性资金的使用效益进行检查和评价，不同于某些行业审计、投资审计等，通过对违纪资金的收缴或罚款，能够为审计部门各项事业发展提供一定的经费支持。因此，从地方审计部门主观角度出发，对于开展财政预算执行效益审计的主动性不够积极。  
　　三、在预算执行审计中实施效益审计的战略构想  
　　现阶段，很多基层审计人员都有这样一种认识，“预算执行审计要实行效益审计是无法实现的”。支持这种观点的原因有：一是预算执行审计资金量大，无法评价；二是很多问题都是政府行为，不便评价；三是没有可参照的效益指标，不能评价。我们认为，在预算执行审计中实施效益审计不可能也不需要对本级财政预算执行情况的整体效益发表意见，而是在财政收支合法性审计的基础上，有选择的对某项财政资金使用的效益情况、某个部门预算执行的效益情况或者某一宏观政策执行及效益情况等方面，进行检查并做出评价。为有效推进地方财政预算执行效益审计，结合工作实际，我们认为还需做好以下几点：  
　　1、提高认识，明确组织方法。一是强调效益意识。要将效益的观念贯穿于每一个预算执行审计事项之中，向加强管理、完善内控制度、提高资金使用效益方面延伸；二是结合地方实际，通过统筹计划安排，选定效益审计项目，明确列入单位年度财政同级审计工作计划，并制订相应的考评办法；三是在初期工作中，避免全面效益评价，应选择专项效益评价作为主要的形式，选择审计项目要从较简单的但容易见效的项目做起；四是有效整合审计资源，树立大财政审计理念，充分调动和汇集各个业务科室及县区审计的力量，也可以在制度允许的范围内，委托社会审计机构和中介评估机构参与重点建设项目的效益审计，为财政预算执行效益审计提供力量保障。  
　　2、找准切入点，编好项目计划。预算执行审计工作涉及面广，在坚持全面审计的基础上，从查处严重损失浪费入手，选择某一个重点项目或是某一项重点资金，作为开展效益审计的切入点。着力抓住财政专项资金、重大政府投资项目、重点部门和政府采购等财政支出比较集中的部位开展效益审计，监督公共支出和财政资源配置的经济性，揭露严重影响财政资金使用效益的问题。同时，地方审计机关要做好效益审计项目的立项、可研和计划工作，循序渐进，避免冒进，力求扎实、有效地推进此项工作。  
　　3、做好审前调查，提高审计效率。要多方面、多途径了解情况，掌握动态，摸清审计项目的基本情况，找出关键控制部位和重要失控点。通过查阅相关法律、规章、批文、决定、报告、会议纪要等文件资料，全面掌握情况；通过编制调查表格，搜集大量数据，进行分析对比，确定审计重点；采取询问、与相关人员座谈、走访有关专家等方式，掌握第一手资料。从而，争取做到以较小的审计资源投入获得最大的审计覆盖面。  
　　4、编好审计方案，规范审计程序。审计方案是审计行动的先导。预算执行效益审计综合性很强，又无成文的业务操作指南，因此更需在充分的审前调查基础上，制定出周密细致的审计方案。预算执行效益审计工作方案应该单独对选定的效益审计事项做出规范，列明审计期间和范围，审计项目基本情况，审计的目标、内容、重点及风险评估，评价的内容、依据和标准等方面内容。这里要注意的是，效益审计的处理和评价要坚持审慎的评价原则，力求准确恰当，适当留有余地，否则会弱化预算执行审计的说服力和权威性。  
　　5、合理安排工作时间，控制审计实施进度。按照相关的法律法规，县级以上审计机关受本级政府的委托，向本级人民代表大会常务委员会报告本级人民政府预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。受本级人大常委会会议时间的影响，地方审计机关实施预算执行审计的截止时间一般都在5月初，加之春节长假、财政年度决算等因素，预算执行审计的有效工作时间仅仅两个月左右。因此，地方审计机关在开展财政预算执行效益审计工作时，要科学地调配工作时间，在保证审计质量的前提下，有效地控制审计进度，按时完成计划规定的财政收支审计和效益审计事项。