【中华财税网北京08/05/2002信息】　有审计就有审计风险，不能因为存在审计 风险就放弃履行审计监督职责。关键的是如何规避和防范审计风险，如何使审计风险 降到最底线。根本的出路就是提高审计质量，坚持依法审计、实事求是、客观公正。 提高审计质量，防范审计风险方面的工作很多，着眼于吉林省审计法制建设的实际， 根据审计质量检查和其他渠道所反映出的突出问题，在近期要重点做好以下几项工作。 一、严格执行法定的审计程序 法律程序具有独立的法律价值。根据我国行政处罚法、行政诉讼法的规定，行政 机关违反法定程序实施的行政处罚行为没有法律效力，不受法律的保护和支持。审计 机关是行政机关，审计监督行为是行政行为，只有依法履行法定的审计程序，才能确 保审计监督的合法性和权威性，否则，审计监督行为就不合法，就要在行政诉讼中败 诉，就要带来审计风险。因此，审计监督工作必须遵守法律规定的程序，这是确保审 计监督合法、有效的基本要求，任何审计机关和审计人员都不能在程序方面出问题。 审计法及其实施条例和其他有关审计法律法规和规章规定的审计程序，行政处罚 法、行政复议法和行政诉讼法等行政程序法规定的行政执法程序，主要是调整审计机 关与被审计单位、有关单位和个人等双方主体间的权利义务关系，是对外程序，如， 审计通知书提前三天送达被审计单位；符合回避条件的审计人员要依法回避；采取先 行登记、暂停拨款等行政强制措施要经过审计机关负责人批准；审计报告要征求被审 计单位意见；审计机关应当自收到审计报告之日起三十日内，将审计意见书和审计决 定送达被审计单位和有关单位；审计处罚前要告知被审计单位和有关人员做出审计处 罚的事实、理由和依据，以及其依法享有的权利，充分听取被审计单位和有关人员对 审计处罚的意见，对其提出的事实、理由和证据应当进行复核，成立的要予以来纳； 审计处罚符合行政处罚听证条件的，要告知被审计单位和有关人员有提起听证的权利， 要求听证的，要依法履行听证程序；审计决定要告知被审计单位和有关人员有申请复 议的权利，审计机关办理复议案件要遵守行政复议法规定的各项程序，在收到申请书 之日起2个月内作出复议决定，依法需要延长的，要将延长的期限和理由及时通知复 议申请人，等等。对这些法定程序，审计机关必须执行，谁也不能也无权力改变和变 通，谁决定谁就要承担后果责任。目前也发现和了解到，有的审计机关对执行法定审 计程序不重视，执行不严格，有的不发审计通知书或不按规定提前三天送达审计通知 书就实施审计，有的审计报告不征求被审计单位意见，有的不按规定履行听证程序， 还有的审计机关不下发审计决定就收缴违纪款等。今后，这些做法都要纠正。 审计署颁布的各项审计准则是部门规章，是审计法律体系的重要组成部分，各级 审计机关也要认真贯彻落实，但现在看，全面落实还有一定的困难，需要一个过程， 特别是县级审计机关人员少，任务重，存在效率和任务的矛盾。这次审计署法制工作 会议也明确要求，执行审计准则也要突出重点，分步实施，要求所有审计机关执行准 则“齐步走”是不现实的，审计署、省级审计机关和一些中心城市的审计机关应当是 执行准则的重点。各地要结合工作实际，逐步落实，尽量在短时间内落实到位。但对 提高审计质量，防范审计风险有重要意义的规定要作为执行规范的重点，特别是审计 准则中涉及被审计单位、有关单位和个人的对外程序，以及可能影响审计处理处罚公 正性和合法性的程序，要作为法定程序的延伸，必须执行。 二、审计取证必须符合“四性”要求 审计证据是审计认定事实的基础和前提，是审计定性和处理处罚的事实根据，没 有充分有效的审计证据作为支持，审计揭露的事实和做出的审计决定就会是无源之水， 无本之木，就会酿成审计风险。行政诉讼法和行政复议法规定，行政机关在行政诉讼 和行政复议中负有举证责任，而且一旦提起行政诉讼和行政复议，行政机关不得重新 取证和补证。可见，审汁取证不到位、不充分，即使被审计单位问题确实存在，也会 在行政诉讼中败诉。这充分说明，取证工作对提高质量，防范风险是至关重要的，要 引起高度重视。按照审计准则的要求，取证要符合客观性、相关性、充分性和合法性， 即审计证据应当是客观存在的事实，不是审计人员的主观臆断和想象；审计证据必须 是与事实相关联，不能与所需证明的事项相割裂，无关的审计证据起不到支持审计结 论的作用；审计证据必须完整、到位，形成封闭的证据链条，能够全面反映审计事项 的全貌，不能因为有被审计单位对问题的认可。而不做深入的检查取证；审计证据的 取得还要符合法定程序和要求，违法取得的审计证据没有法律效力。但从实际情况看， 审计取证工作仍然是我们工作中的薄弱环节。有的审计机关只注意发现问题和处理处 罚，忽视审计取证工作。有的审计人员心存侥幸，怕麻烦，不按规定去做，导致有的 审计事项没有审计证据，有的审计事项的审计证据用审计人员自己制做的，经被审计 单位签章的证据资料代替，缺少必要的原始证据，没有会计凭证、会计帐薄等会计资 料作为证据；有的审计事项取证不到位，没有形成证据链条，不能充分证明审计查出 的问题，等等，隐含着重大的审计风险。这里要特别强调，审计取证是审计监督的一 项最基础性的工作，绝不能在审计取证方面出问题，领导要重视，审计人员要负起责 任、法制机构要把好关。要实行审计证据终身负责制，出现问题要追究领导人员和审 计组长以及直接承办人员的责任、法制机构和复核人员也要承担把关不严的责任。 三、加强对审计过程的控制 有效控制是管理学中的一项重要原则。对审计工作来讲，加强对审计过程的有效 控制是提高审计质量，防范审计风险的重要方法和途径。只有强化审计过程的控制力 度，根据情况及时采取必要的调节和控制措施，才能尽可能地保证存在的问题能够查 得出来，查出的问题报得上去。省厅对此是十分重视的，采取了一些方法和措施，在 对一些重大问题突破方面发挥了重要作用，保证了审计机关对重大事项的掌握和控制， 使违法违纪问题得到严肃处理，审计风险得到有效控制。很好地履行了审计监督职责， 实现了审计意图。各地要提高认识，纳人重要日程，参照和借鉴省厅的做法，并在审 计实践中积极探索加强审计过程质量控制的有效措施和方法，并以制度的形式固定下 来。要实行“重大审计事项请示报告制度”，及时了解和掌握审计组发现的重大违法 违纪线索和遇到的重大事项，及时研究和采取措施，减少不必要的干扰和影响，掌握 审计的主动权；要落实“审计质量过错责任追究制度”，明确审计工作涉及到的主要 环节中，审计人员和领导的职责、工作标准以及违反职责应当承担的责任及追究责任 的方式等，增强审计人员的责任意识，发挥警示作用；要加强审计意见质量的控制， 在编制审计报告和向被审计单位出具审计意见书、审计决定时，审计组、审计机关应 遵循谨慎性原则，对审计发现和遇到的，可能带来审计风险的不确定事项发表有保留 性审计意见，做出充分的说明，需要有关部门进一步调查核实的，应当根据风险程度 和重要性原则以及国家法律法规的规定，及时移交主管部门、纪检监察部门或移送司 法机关。涉及出具有保留性审计意见的会计事项，不能作为调整有关会计帐目、报表 的依据。确保审计意见的合法、有效、客观、准确，降低审计风险。此外，审汁机关 的领导干部要转变工作作风，改变工作方法，深入基层。亲临一线，靠前指挥，通过 直接参与审计业务，及时了解审计情况。及时进行具体调度，加大对审计全过程的控 制力度和频度，从而控制审计进度和质量，提高工作效率、降低审计风险。 四、进一步加大审计纠正和整改力度 审计监督的目的，概括起来就是“查错纠弊。促进规范。加强管理”，核心就是 加强审计整改，使被审计单位存在的违反国家规定的财政财务收支问题得到有效纠正， 这是审计机关落实审计法，履行审计监督职责的必然要求，也是题中应有之意。朱镕 基总理在听取审计署工作汇报时指出“审计决定的跟踪检查和落实是一个非常重要的 问题。也是审计部门的一项重要职责。现场审计结束了，审计报告提交了，但不能说 这项审计任务就结束了。审计的结果不能不管，审计部门负有督促检查的责任，还要 跟踪追击”。要建立“跟踪机制”，我们要从坚持依法审计，全面履行法定职责的高 度领会总理的指示精神，充分认识审计纠正和整改的重要意义。审计监督已有18年的 发展历史，在新的历史条件下、审计工作要有突破，我想，加大审计纠正和整改力度， 全面实现审计监督目的，是实现审计工作有所突破的重要方面和重大举措，对这个问 题，省厅党组已有充分认识，形成共识，与政府的要求也是一致的，与审计署的指导 思想也是合拍的。今年，我们在加大对被审计单位违纪问题的纠正和整改力度方面已 经做了有益的探索，收到很好效果。年初，制定了《审计决定重要事项执行和落实督 促检查办法》，规定每年年底利用1个月左右时间。对上一年度的审计决定事项落实 情况全面督促检查。今年根据重要性原则，确定对16个审计项目58个审计决定事项进 行专项督促检查，目前督促检查工作已基本结束，在一定意义上达到了督促检查的目 的，但从实际情况看。这样做成本高，时过境迁，落实起来比较困难。为此，我们又 得出在常规审计中，增设一项“纠正和整改程序”，即在审计实施过程中或审计实施 结束后，审计报告提交审计机关复核审定前，向被审计单位下发“审计纠正和整改建 议书”。要求被审计单位在一定期限内，对依法必须纠正和整改并能够立即纠正和整 改的违反国家规定的财政财务收支行为及时进行纠正和整改。被审计单位积极纠正、 认真整改的，依法减轻或免于处罚。今年，我们在医院行业审计和吉林市财政决算审 计中进行了试点，并不断探索和完善，效果非常明显，被审计单位也十分满意。这方 面的具体做法、有关处室还要介绍情况、我不多讲。从实践的结果看，一是由于审计 决定没有下发，慑于审计处理处罚的权威和压力，有利于被审计单位积极主动地进行 纠正和整改，实现审计监督目的；二是有利于减少审计成本，提高审计整改的效率， 实现“发现问题”和“解决问题”的统一，也有利于改变被审计单位对审计监督的片 面认识，树立审计监督的权威；三是有利于减少矛盾的积累，为审计监督创造良好的 工作环境。这是一举多得的事情。各地审计机关要端正思想，转变审计工作“重揭露， 轻整改”的片面做法，把“解决问题”和“发现问题”摆在同等甚至更高的地位，切 实加大审计纠正和整改力度，实现审计目的；要按照审计法和审计准则的规定，建立 审计决定落实督促检查制度，加强对审计决定落实情况的事后监督检查，更为重要的 是要结合实际，加大审计过程中的审计整改力度，各地可参照省厅《关于在审计过程 中要求被审计单位及时纠正和整改违反国家规定的财政财务收支行为的暂行规定》， 变事后为事中，实行“纠正和整改程序”前移。在审计过程中实施“纠正和整改程序” 是一项全新的工作，各地可结合工作实际，积极探索，创造性地工作，通过实践逐步 加以完善，力争在加大纠正和整改力度，全面实现审计监督目的上有所突破。 五、努力提升审计监督层次 审计的职责是监督，不能参与被审计单位的经营和管理，但审计监督要为政府加 强宏观经济管理服务，在更高层次上发挥审计监督的作用，这是审计监督的一项重要 内容和目的之一。当然，审计监督的目的是通过完成个案的审计过程来实现的，所以 要逐个单位地审计，逐个问题地解决，这构成了审计机关的主要工作方式。这种方式 是必要的，但审计监督不能仅仅停留在这个层面上，要降低审计成本，优化审计资源， 提高层次，有所突破。要坚持微观入手，着眼宏观，通过对诸多个案的审计分析，找 出规律性的东西，注意发现和总结带有苗头性、倾向性和普遍性的问题，即通过对个 性问题的分析，抽出共性的问题；通过对微观问题的审计，发现宏观管理上的问题， 通过对一个问题的查处，促进一类问题的解决。各地要转变工作方式，提高宏观意识， 牢固树立审计监督为政府加强经济管理服务的思想，注意对微观审计成果的总结、归 纳、分析、整理，抽象出具有共性和规律性的东西，并积极向政府提出规范性的意见 和建议，使审计建议进入政府“立法”层次，使审计意见上升为政府政策，实现审计 一个单位，规范一个系统，一个方面的问题的目的，提升审计监督的层次。 六、进一步加强审计复核工作 审计复核工作是审计法制工作的重要组成部分，是审计质量内部控制中十分重要 的一环，是审计质量的最后一道关口。审计复核工作不是可有可无，也不能摆在一般 位置，而是要突出其重要性，不断加大复核工作力度。对复核工作，审计署有规定， 省厅也有规定，各地都要结合本地实际认真执行。根据我省的实际情况，我强调五点。 一是所有审计项目都要经过复核。审计复核应该成为审计项目的必经程序，任何审计 项目都不能有例外。二是要按照风险程度确定审计业务会议审定范围。审定的重要目 的之一就是保证审计项目的质量，防范风险，而审计项目的风险程度不仅仅取决于审 计收缴和罚款的多少。因此，要改变单纯以收缴和罚款额度确定审计业务会议审定范 围的原有做法，以审计项目的风险程度来确定是否提交审计业务会议审定。一般来说， 经济责任审计、领导交办审计事项、重大审计项目、收缴罚款较大的审计项目和通过 审计复核认为有一定审计风险的审计项目都要提交审计业务会议审定。三是复核中要 注意抓住主要环节。复核是全方位的，但也有一个抓主要矛盾，突出重点的问题。从 一般意义上讲，要在可能带来审计风险的实质性问题上下工夫，要注意对问题的事实 是否清楚、审计取证是否充分、完整和履行法定程序是否合法进行复核，在定性和处 罚处理方面要注意对法律法规依据进行复核，要在错综复杂的事实面前，善于从法律 角度和当前经济转型体制转轨的实际情况去深入研究和分析，把握其本质的东西，保 证既坚持依法审计，又要实事求是、客观公正。同时，还要结合本地审计工作中目前 存在的突出问题，有针对性地确定复核重点，争取每年能够切实解决几个问题。四是 要提升复核层次。复核工作不能只注重单个审计项目存在的问题，也不能就复核而复 核，要有宏观意识和整体意识，善于综合、归纳和分析，从个体的复核中发现规律性 和倾向性问题，及时向领导提出意见和建议。这不仅要对我们自身审计执法中存在的 问题进行综合分析，还要充分利用复核资源，利用掌握各审计项目情况的优势，归纳 被审计单位违法、违纪行为的规律，提炼出具有共性的倾向性、苗头性和规律性问题， 及时通报，指导审计实践，帮助审计机关更好地确定审计重点。这应成为今后审计法 制工作的方向和一项重要任务。现在看，我们这方面的工作还有欠缺，还很不够，法 制机构和工作人员要提高这方面的意识和能力，提升复核层次，更好地发挥作用。五 是法制机构和从事复核工作的同志要严格履行自己的工作职责，善于发现问题，敢于 坚持原则，不断提高复核工作质量，真正发挥作用，要用出色的复核工作成果争得应 有的位置，赢得广大审计人员的认可、信赖和支持。 上面讲的六个方面的问题，在我省具有一定的共性和普遍性，各地在认真落实的 同时还要紧密结合本地的实际，查找自身存在的比较突出的个性问题，一并加以解决 和改进。 提高审计质量，防范审计风险是审计机关的一项长期任务和中心工作，特别是在 经济体制改革进入攻坚阶段，我国加入WT0后，经济环境和法律环境都要发生重大变 化，审计风险也越来越大，对此我们必须要有清醒的认识，认真研究防范审计风险， 提高审计质量的技术和方法，积极借鉴社会审计和国外审计的先进经验，努力提高审 计工作水平，更好地为经济建设服务。(ai20020613) (2)