【中华财税网2008/8/15信息】 　一系列公司卷入造假和涉嫌欺诈的丑闻被认为是市场的失败,寄希望于政府加强对企业管制成为必然,但过度管制会对市场效率造成不利影响。很明显,处于过渡时期的中国资本市场对上市企业的管制是通过对企业会计行为的控制来实现的,会计被赋予了特殊的使命,即从中间环节加大对会计行为的约束,以求从外部制约目前尚缺乏内部约束能力的上市公司。仅2001年财政部就颁布或执行了15项会计规范。针对上市公司年度财务报告的会计信息披露和审计,证监会出台了9项相关的政策措施,此类监管措施在2002年得到进一步加强;在理论界,会计监管问题引起第16届世界会计师大会的充分关注,中国会计学会第六次全国代表大会也将“会计监管问题研究”作为会议理论研讨的主要议题,2002年9月28日发布的该学会第六届理事会科研规划中,此问题的研究首当其冲。然而,不管是理论界还是实务界都普遍认为低效率会计监管又是客观的。问题出在何处呢?本文对此进行浅显探讨。  
　　一、会计监管理论研究的现状及存在问题 
　　新古典经济学将现实生活中种种导致市场均衡背离帕累托最优的现象称为“市场失灵”,20世纪70年代以来许多学者研究了会计意义上的市场失灵,指出会计信息生产同样存在公共产品、外部经济和信息不对称问题(Gonedes,Dopuch,1974;May,Sundem,1976;Beaver,1976;Scott,1997;黄世忠等,2002),而政府和公共机构通过法律和颁布会计信息披露标准、会计准则、审计准则等,对会计信息加工、审计及披露行为进行约束,可以保证会计信息供给、遏制会计舞弊和审计失责现象,提高证券市场依据会计信息进行资源配置的效率,维护市场公平。会计监管理论认为监管是对市场失灵的补救,会计学意义上的市场失灵起源于公共产品和外部性带来的会计信息供给不足,以及信息不对称带来的会计信息质量及披露数量和披露时间上的任意性,这些研究将管制经济学理论与会计监管结合起来,令人信服地从理论上解释了会计监管的动因。 
　　基于管制经济学的不同立论基础,我国会计学术界对会计监管也就有了不同的认识。“公共利益论”角度的“干预论”与“公正论”观点;“部门利益论”角度的“博弈论”观点。然而,已有文献基本上都是以资本市场中的上市公司为研究对象,即使研究非上市公司会计监管问题也由于惯性思维而出现套用现象。这样,会计监管理论研究应在以下几个方面予以新的认识: 
　　其一,中国上市公司的特殊性。有研究(刘芍佳等,2003)应用终极产权论对中国上市公司的控股主体重新进行分类,结果发现中国84%的上市公司最终仍由政府控制,而非政府控制的比例仅为16%,因此目前上市公司的股本结构仍然是国家主导型的。这就表明,政府和企业关系尚未完全实现清晰化,不首先规范公司行为,企业会计行为不可能自动优化。我们将这种现象称之为“增量性会计监管”。 
　　其二,即便考虑到中国上市公司改制的不完全性,但分析问题的着眼点又都基于国有企业治理结构不完善、“股东”越位干预和内部人控制问题被“一股独大”的现实合法化,这一切都归结为“所有者缺位”造成的。但事物是向前发展的,新的国有资产管理体制的建立为我们研究新形势下的会计监管提供了新的变量。我们将其称之为“发展的存量性会计监管”。如果没有统筹考虑“增量性会计监管”与“发展的存量性会计监管”进行制度对接,不会提高会计监管的整体效率与效果。 
　　其三,就会计监管论会计监管,由于潜意识遵循了企业与市场的简单两分法,因而造就了会计监管的强刚性而弱柔性。就经济学基本逻辑而言,过度监管结局往往是逆向选择,会计监管诱导胜于强迫。已有研究仅仅是会计监管的“象”而不是“理”。“理”是理念是根本且无形但需要靠“象”来实现,“象”是具体可操作并靠“理”来指导且是其归宿。另外,会计监管基本上源自“市场失灵”,但是会计信息需求不足在我国证券市场表现得更为突出,不考虑到这一层面,所实现的会计监管也必然是低水平均衡。 
　　其四,会计监管的基本理论逻辑不清。我国会计监管研究存在在两个极端之间跳跃的倾向,一是强中国特色,一是发达国家的高度自由化。这样的研究方式表明我们并没有完全认识或构造出会计监管的共同知识框架,其结果就有了盲人摸象的意味。会计监管的理论分析应该有系统而缜密的逻辑分析体系来支撑。否则会导致无谓争论。 
　　其五,会计监管模式是否具有可移植性。试想,任何两个模式被具体化到微观层面去研究的时候,我们都必须承认不论怎样的解释,都会由于不同文化、社会、历史、道德、政治、法律以及想象所及的其他方面而存在“巨大”差异。在监管问题上,言必提“美国的银广厦、安然”如何如何,但是我们却忽视了《华尔街日报》一篇评论:“安然败了,但市场胜了”。正确认识市场自己的逻辑,正如弗里德曼在阐述“市场逻辑”时说的话:被管制的市场在逻辑上不应当叫做“市场”。 
　　二、会计监管:技术模仿还是制度变革 
　　技术模仿的特征是把会计行为描述为一系列的技术方法组合,真实反映经济业务是其最基本职能。由于认为技术自身是对规律的描述,因而会计技术也就是对会计规律的描述,会计改革的终极目标就是技术完善。基于此种思维,会计监管内容就被界定为会计信息从生成直至披露的各个技术环节。有学者进一步认为,技术的具体操作面是人,相应的产生了会计监管的“人事观”。技术模仿观念体现到会计监管上,就是会计技术具有全球相通性,必须与国际通行做法接轨,也就是说会计监管模式是可以移植的。这时,大家把目光又都集中于美国会计监管模式上来。 
　　制度变革认为任何经济业务的背后都存在经济利益关系,会计行为具有参与利益再分配的职能,因而会计改革的终极目标是通过会计技术来理顺产权关系,其改革更具系统性。实质上,任何会计技术方法都有其制度背景,会计技术优化的根本在于会计制度(规则)的环境适应性,但就总体来说,美国财务丑闻仍然属于制度执行不当或未按制度严格运作的结果。这也就有了布什总统明确表示当前的重点是强化对信息披露和会计过程的监管,而不是匆忙制定规范公司行为法规。 
　　这样看来,美国这场证券监管运动是在对自己整个市场运行体系信心不变的基础上对监管技术上的修正,并没有改变其经济根基。这种思想体现在会计监管上就是更加完善了其会计监管工具。这里必须明确的是,会计监管工具的选择也并不是纯技术行为,因为不同的会计监管工具要很好地与特定目标相匹配。特定目标通常化为监管目标,其衡量标准取决于监管目标的恰当性与监管措施的合理性。健康的监管制度应该能够应付多种不同的形势变化。这明显是一个强化制度设计科学性和执行力度的问题。 
　　更为深层次的是,即使会计技术统一也并不意味着会计制度不存在多样性。不可能从一种免于任何制度影响、纯粹由技术决定的外生性博弈规则开始分析制度。任何范围的博弈规则多少已经含有某种已设计的机制(规则)。现阶段全球范围内演进的整体性会计制度安排也远不会演化成凌驾于国家及地域性制度之上的单一均质状态,会计制度多样性一定程度将继续存在。并且,加之各国经济发展阶段的差异性,各国之间的制度差异称之为“巨大”不为过。就我国而言,目前现有会计和审计制度就技术而言与国际相比,差距已不显著。但整个会计体系与当前经济发展的差距越来越大。原因在于现阶段我国会计改革的思路是用技术模仿替代制度变革。技术模仿比制度变革更少痛苦但却使制度变革被延缓。 
　　处于转轨过程中的新兴市场国家面对的更多是体制性问题,监管工具的选择也必须与相应的体制相适应。总的来说,要准确把握会计监管,则必须清晰界定会计监管的基本理论逻辑。尽管市场中各参与者存在层次之分,但它们之间具有互动性并都受到市场约束。有如下三个层次:其一,会计监管的制度性特征描述;其二,监管工具的设计和使用,监管政策的形成机制和实施机制,具体监管规则的经济后果评估,监管对象的行为分析,监管程序规范化,监管者激励与约束机制;其三,对会计监管的市场约束。 
　　三、体制特征与会计监管的对应性  
　　在上世纪80年代,我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革;党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时,提出国有资产实行“国家同一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则;党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针,给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。经过这样的体制变迁,形成了国有企业从理论含义上的“全民所有”到“国营”直至“国有”的共识。就改革的技术层面而言,应该说用尽了全部解数,会计也更体现为技术性,政府赋予会计的基本职能可以称为是资产会计,其直接管理着处于实物形态的资产,核心目标是国有资产保值增值,也可以说相关部门在时刻使用会计这种工具来防范国有资产流失。并且,始于1992年的会计制度改革带有明显受国有资产保值增值经营目标的引领。 
　　在上述国有资产管理体制下,衍生于国有资产的各种权利分散于政府各相应职能部门,这种多机构分割权能的体制主要弊端在于:各机构不能也不必对国有资本经营效果承担责任;容易所有权“越位”与“缺位”并存,各机构有权利但没有明确责任,可以抢着“管”企业,又可以在有问题时不“管”企业。该现象的理论解释在于,现代经济学、管理学认为在“经营和所有权分离”情况下,公司所有者机构必须同时有公司剩余索取权和剩余控制权、必须权利和责任一体。而我国现有的国有资产运作与管理的体制与此相悖,无法建立一套完善的国有资产管理与监督体系就是必然的了。 
　　多头行政监管成为这种国有资产管理体制的最主要特征,会计监管成为整个监管体系最主要监管工具。部门本位主义使各种行政监管很难充分协调,会计监管不能融于市场。在国有资产管理体制存在重大缺陷下,违法乱纪是一种有利可图、风险小且能够达到个人利益最大化的行为方式而为国有企业管理者所选择。事后会计监管则永远没有尽头。 
　　有鉴于这样的理念,十六大报告关于国有企业改革的最具新意之处一是强调要建立所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制;二是明确提出要在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的管理体制。政策上由过去的“统一所有,分级管理”转变为“统一所有,分级使用所有权”。新的国有资产管理体制与过去相比,至少将在以下几个方面取得突破:第一,对从行政管理向产权管理的转变,各级国资委只代表政府履行出资人职责,从而有助于政企的彻底分离;第二,结束多头管理状况,有助于效率的提高和有关激励约束机制的建立;第三,将从根本上解决国企“所有者缺位”的问题,从而有助于消除国企“内部人控制”等不良现象;第四,由“分级管理”向“分级行使产权”的转变,将大大调动地方政府理财积极性,有助于形成多元化的产权格局和建立规范的法人治理结构。 
　　上面我们已经指出目前我国证券市场的上市公司84%都是国有控股,这样,大部分上市公司的问题都与国家行使其股东权利的制度框架密切相关,会计监管也不例外。解决问题的关键首当其冲的便是国有资产管理体制的根本性改革,规范控股股东的行为,理顺控股股东和上市公司的关系。尤其应注意那种有剥离上市而形成的“存续企业-上市公司”的双层结构,不能使“存续企业”再行使上市公司中的国家股权,这部分国有股权应由国资委直接行使或由其他国有股权经营机构行使。当然,上市公司也可以考虑收购部分或全部“存续企业”资产,转关联交易为企业内部交易。 
　　现阶段,我国尚且存在着国有企业与上市公司两种价值体系和两种游戏规则、行为规则,并且这两者之间还有着过度频繁的关联交易。就是会计制度的选择上也尚未完全统一。这样,很难实现整体性会计监管制度的形成。 
　　四、建立会计监管逻辑分析体系的核心:利益相关者行为分析 
　　监管一定程度可以弥补“市场失灵”问题,但“政府失灵”也是要预防的,因为公共权力又可能孳生腐败和滥用权力,政府运作的效率可能比不上市场。因此,要追求监管和市场之间最佳均衡点。寻找最佳均衡点的过程就是监管者和市场参与者互动博弈过程,各自行为分析是必备的。 
　　本质上,会计信息是一系列公认会计政策选择组合形成的产品,该产品存在着一定的质量结构,而且会计信息质量结构一定程度上又取决于企业所有权结构。这使得会计信息质量陷入一种两难境地,原因在于会计信息既体现公共物品属性又兼有私人物品的特征。同时:(1)技术上,会计政策很难同时满足相关性与可靠性的要求,甚至于对同一投入情况下可供选择的会计政策的可靠性与相关性互相替代。(2)政治上,政府有时会利用会计收益数据制定对企业管制的条款,这可能成为企业选择可降低会计收益会计政策的诱因。(3)投资者内部结构上,企业不同性质的投资者基于不同的利益导向而有不同会计偏好。(4)会计政策选择不仅受投资者评判的会计信息质量的约束,一定程度还受其他利益集团效用函数的约束。(5)企业管理者和投资者都有限理性且两者之间存在信息不对称。(6)企业会计政策选择是有成本的,相关性越高的会计政策成本也越高,要满足经济学上的成本效益原则。(7)会计信息使用者的利益不完全一致,具有较强的分割性,企业表现为有组织的力量,而企业外部利益相关者缺乏相应组织。(8)经济学上讲求公众利益高于投资者利益,企业会计政策选择还受能否增加整个社会福利价值的评判。(9)在新的国有资产管理体制下,地方(中间层)一定程度既和政府存在角色冲突又可能冲击企业产权制度安排,会计话语权的法律框架一定程度要重新构建。 
　　上述九个方面企业会计政策选择内容既包含斯蒂格利茨所论证的“市场失灵”基于“信息不对称性”,也包含弗里德曼论证的“政府失灵”基于“官僚化”政府行为。我国的现状是市场失灵与监管成本增加而经济活动效率降低两种情况并存。现阶段最优思路是通过增加监管成本来换取市场风险和信息成本的减少,并实现市场效率的提高。 
　　那么,有效会计监管均衡如何才能够形成呢?其实现前提是市场参与主体的各方利益是平等的,因为企业产权结构高度影响着企业会计信息质量,若国家利益超越群体利益而群体利益超越个人利益,则企业不同利益相关者之间的博弈会对企业会计行为造成畸形导向,我们就不能对它们的预期行为进行分析以明确其价值取向,实现不了分类别区别对待;其次,监管重心应放在有效的激励约束机制的建立;最后,违规处罚要有足够的威慑力,以便增大违规成本,有效防止违规行为的发生。不仅如此,有效会计监管是有层次性的,应该最大限度调动全部市场参与者加入其中。 
　　由于新的国有资产管理体制的建立,上述有效会计监管均衡的实现还有赖于该国有资产所有权行使机构摆正与财政部门、公共管理、管制及审计部门、国务院和全国人大的关系。其本质上就是公司法规定的股东权利及行使。 
　　五、新国有资产管理体制下的会计监管专论 
　　在委托-代理分析框架下,政府兼有国有企业股东和政权机关双重职能,在所有利益相关者中最具影响力,而且存在利润与非利润多重目标支配,并且它们之间可能存在相互矛盾和冲突。多重目标导致的结果就是出现博弈行为,博弈参与者越多,漏掉信息量越大或就是虚假信息。政府的性质决定了政府与企业之间虽然通过国有资产支配权来控制企业,但没有真正的主体以所有者身份对国有资产负担真正的责任,因为国有资产管理体制设计忽视了如下两个重要因素:其一,没有建立国有资产管理者也是“经济人”的假定;其二,没有建立有效的激励约束机制。 
　　国资委作为国有资本所有权行使机构架构了全新的中央-地方国有资产管理体制,真正实现了国有资本所有者到位。从国有资产管理体制来看,实现了三个层面的分治:其一,中共中央企业工委的淡出意味着党政在高层管理权限上的自觉分离;其二,中央与地方在国有资产权益上的分级所有;其三是全国人大及各级人大与各级政府之间在国有资产管理上的权利关系界定。这样就比较清晰地梳理了国有资产的监管权。《企业国有资产监督管理暂行条例》向我们展示了国有产权管理机构-控股公司-一般国有企业三层次模式。该模式解决了国有企业过多、直接进行产权管理及管理幅度过大问题。 
　　新国有资产管理体制对我们已有的会计监管理念有怎样的影响呢?这要从会计信息产权谈起。由于会计制度具有利益再分配职能,企业利益相关者都会关注会计信息的形成机制,而这其中企业所有权分布有着决定性作用。在国有资本处主导地位但国家所有者实际缺位的企业所有权结构中,我们认为,新国有资产管理体制下会计监管的核心是实现会计信息的高透明度。这里我们定义透明度为完全信息与完美信息的制度安排。完全信息指人们必须对参与博弈的各方的每一个行为决策的结果、利益或损失有比较明确的了解或者有明确的预期;完美信息指博弈方在博弈过程中都能观察对方的行为决策。 
　　对于参与博弈的政府而言,由于新国有资产管理体制基本实现了政资分开,因而在博弈过程中:1.政府不能因实施监管而导致信息约束,以科学的程序事先安排各种数据、法规及相关信息公布时间表,并且使各行政行为主体在政策运作上协调一致,并注重面向公众的信息披露。体现在会计信息上就是会计制度制定权合约安排的完备性;2.任何行政决定都要以行政决定部门和主管人员责任(行政责任和法律责任)与权力保持相互对称,要加强司法介入的力度则必须保持法律制度的独立性和权威性,但要避免司法制度与社会经济现实出现二元对立与分化。体现在会计信息上就是会计准则的制定权的统一性。3.一定程度放松管制对于提高透明度非常重要。体现在会计信息上就是法制化会计制度的缺点是不容易进步不允许创新,容易造成自我封闭。 
　　为了实现会计信息透明度,在会计信息传递模式上要有所创新,否则国有资产监督管理委员会只能是忙于汇总报表了。这样,就要改变信息传递的单轨垂直性。因为新国有资产管理体制尚面临如下的挑战:其一,国资委与政府及人大之间的监管权分配;其二,中央政府与作为代理股东的地方政府在国有资产经营目标可能的不一致性;其三,国有资产管理中间层行为与政府行为的冲突性;其四,国有资产管理中间层管理控制与所控制国有企业之间的冲突或合谋;其五,中间层次过多和自身的“官僚化”。改变信息传递单轨垂直性的根本思路是专业化运作,基本做法是采用财务总监委派制等各种创新方式。