【中华财税网北京09/04/2001信息】 第十八章 税务行政法制 第一节 税务行政处罚 为了保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法 权益，１９９６年３月１７日第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民 共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），于１９９６年１０月１日实施。 它的颁布实施，进一步完善了我国的社会主义民主法制制度。 税务行政处罚是行政处罚的主要组成部分。为了贯彻实施《行政处罚法》，规范 税务行政处罚的实施，保护纳税人和其他税务当事人的合法权益，１９９６年９月２ ８日国家税务总局发布了《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）》 和《税务行政听证程序实施办法（试行）》，并于１９９６年１０月１日施行。 税务行政处罚是指公民、法人或者其他组织有违反税收征收管理秩序的违法行为， 尚未构成犯罪，依法应当承担行政责任的，由税务机关给予行政处罚。它包括以下几 方面内容： 第一，当事人行为违反了税收法律规范，客体是侵犯了税收征收管理秩序，应当 承担的税务行政责任。 第二，从当事人主观方面说，并不区分是否具有主观故意或者过失，只要有税务 违法行为存在，并有法定依据给予行政处罚的，就要承担行政责任，依法给予税务行 政处罚。 第三，尚未构成犯罪，依法应当给予行政处罚的行为。需要注意的是，一要区分 税收违法与税收犯罪的界限。对此界限，《征管法》和新修订的《刑法》已经作了规 定。进行税务行政处罚的必须是尚不构成税收犯罪的行为，如果构成了危害税收征管 罪，就应当追究刑事责任。二要区分税收违法行为是不是轻微。并不是对所有的税务 违法行为都一定要处罚，如果税务违法行为显著轻微，没有造成危害后果，只要予以 纠正，经过批评教育后可以不必给予处罚。 第四，给予行政处罚的主体是税务机关。 一、税务行政处罚的原则 （一）法定原则。包括四个方面的内容： １．对公民和组织实施税务行政处罚必须有法定依据，法无明文规定不得处罚。 ２．税务行政处罚必须由法定的国家机关，即全国人大及其常务委员会、国务院、 国家税务总局在其职权范围内设定。 ３．税务行政处罚必须由法定的税务机关在其职权范围内实施。 ４．税务行政处罚必须由税务机关按照法定程序进行实施。 （二）公正、公开原则。公正就是要防止偏听偏信，要使当事人了解其违法行为 的性质，并给其申辩的机会。公开一是指税务行政处罚的规定要公开，凡是需要公开 的法律规范都要事先公布；二是指处罚程序要公开，如依法举行听证会等。 （三）以事实为依据原则。 （四）过罚相当原则。过罚相当是指在税务行政处罚的设定和实施方面，都要根 据税务违法行为的性质、情节、社会危害性的大小而定，防止畸轻畸重或者一刀切的 行政处罚现象。 （五）处罚与教育相结合原则。税务行政处罚的目的是纠正违法行为，教育公民 自觉守法，处罚只是手段。因此，税务机关在实施行政处罚时，要责令当事人改正或 者限期改正违法行为，对情节轻微的违法行为也不一定都实施处罚。 （六）监督、制约原则。对税务机关实施行政处罚实行两方面的监督制约。一是 内部的，如对违法行为的调查与处罚决定的分开，决定罚款的机关与收缴的机构分离， 当场作出的处罚决定向所属行政机关备案等。二是外部的，包括税务系统上下级之间 的监督制约和司法监督，具体体现主要是税务行政复议和诉讼。 二、税务行政处罚的设定和种类 （一）税务行政处罚的设定 税务行政处罚的设定是指由特定的国家机关通过一定形式首次独立规定公民、法 人或者其他组织的行为规范，并规定违反该行为规范的行政制裁措施。现行我国税收 法制的原则是税权集中、税法统一。税收的立法权主要集中在中央，地方没有税收立 法权，因而地方性法规和地方性规章均不得设定税务行政处罚。 １．全国人民代表大会及其常务委员会可以通过法律的形式设定各种税务行政处 罚。 ２．国务院可以通过行政法规的形式设定除限制人身自由以外的税务行政处罚。 ３．国家税务总局可以通过规章的形式设定警告和罚款。税务行政规章对非经营 活动中的违法行为设定罚款不得超过１０００元；对经营活动中的违法行为，有违法 所得的，设定罚款不得超过违法所得的３倍，且最高不得超过３００００元，没有违 法所得的，设定罚款不得超过１００００元；超过限额的，应当报国务院批准。 省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局及其以下各级税务机 关制定的税收法律、法规、规章以外的规范性文件，在税收法律、法规、规章规定给 予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，是一种执行税收法律、法规、 规章的行为，不是对税务行政处罚的设定。因此，这类规范性文件与行政处罚法规定 的处罚设定原则并不矛盾，是有效的，是可以执行的。 （二）税务行政处罚的种类 根据税务行政处罚的设定原则，税务行政处罚的种类是可变的，它将随着税收法 律、法规、规章设定的变化而变化或者增减。根据税法的规定，现行执行的税务行政 处罚种类主要有三种： １．罚款。 ２．没收非法所得。 ３．停止出口退税权。 三、税务行政处罚的主体与管辖 （一）主体 税务行政处罚的实施主体是县以上的税务机关。税务机关是指能够独立行使税收 征收管理职权，具有法人资格的行政机关。我国税务机关的组织构成包括国家税务总 局，省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局，地（市、州、盟）国家税务局和 地方税务局，县（市、旗）国家税务局和地方税务局四级。这些税务机关都具有税务 行政处罚主体资格。 各级税务机关的内设机构、派出机构不具处罚主体资格，不能以自己的名义实施 税务行政处罚。但是税务所可以对个体工商户及未取得营业执照的单位、个人实施罚 款额在１０００元以下的税务行政处罚。这是《征管法》对税务所的特别授权。 （二）管辖 根据《行政处罚法》和《征管法》的规定，税务行政处罚由当事人税收违法行为 发生地的县（市、旗）以上税务机关管辖。这一管辖原则有以下几层含义： １．从税务行政处罚的地域管辖来看，税务行政处罚实行行为发生地原则。只有 当事人违法行为发生地的税务机关才有权对当事人实施处罚，其他地方的税务机关则 无权实施。 ２．从税务行政处罚的级别管辖来看，必须是县（市、旗）以上的税务机关。法 律特别授权的税务所除外。 ３．从税务行政处罚的管辖主体的要求来看，必须有税务行政处罚权。 四、税务行政处罚的简易程序 税务行政处罚的简易程序是指税务机关及其执法人员对于公民、法人或者其他组 织违反税收征收管理秩序的行为，当场作出税务行政处罚决定的行政处罚程序。简易 程序的适用条件一是案情简单、事实清楚、违法后果比较轻微且有法定依据应当给予 处罚的违法行为；二是给予的处罚较轻，仅适用于对公民处以５０元以下和对法人或 者其他组织处以１０００元以下罚款的违法案件。 符合上述条件，税务行政执法人员当场作出税务行政处罚决定应当按照下列程序 进行： （一）向当事人出示税务行政执法身份证件； （二）告知当事人受到税务行政处罚的违法事实、依据和陈述申辩权； （三）听取当事人陈述申辩意见； （四）填写具有预定格式、编有号码的税务行政处罚决定书，并当场交付当事人。 税务行政处罚决定书应当包括下列事项： １．税务机关名称； ２．编码； ３．当事人姓名（名称）、住址等； ４．税务违法行为事实、依据； ５．税务行政处罚种类、罚款数额； ６．作出税务行政处罚决定的时间、地点； ７．罚款代收机构名称、地址； ８．缴纳罚款期限； ９．当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款； １０．当事人不服税务行政处罚的复议权和起诉权； １１．税务行政执法人员签字或者盖章。 税务行政执法人员当场制作的税务行政处罚决定书，应当报所属税务机关备案。 五、税务行政处罚的一般程序 除了适用简易程序的税务违法案件外，对于其他违法案件，税务机关在作出处罚 决定之前都要经过立案、调查取证（有的案件还要举行听证）、审查、决定、执行程 序。适用一般程序的案件一般是情节比较复杂、处罚比较重的案件。 （一）调查与审查 对税务违法案件的调查取证由税务机关内部设立的调查机构（如管理、检查机构） 负责。调查机构进行调查取证后，对依法应当给予行政处罚的，应及时提出处罚建议， 以税务机关的名义制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人，告知当事人作出 处罚建议的事实、理由和依据，以及当事人依法享有的陈述申辩或要求听证的权利。 调查终结，调查机构应当制作调查报告，并及时将调查报告连同所有案卷材料移交审 查机构审查。 对税务违法案件的审查由税务机关内部设立的比较超脱的机构（如法制机构）负 责。审查机构收到调查机构移交的案卷后，应对案卷材料进行登记，填写《税务案件 审查登记簿》。审查机构应对案件下列事项进行审查： １．调查机构认定的事实、证据和处罚建议适用的处罚种类、依据是否正确； ２．调查取证是否符合法定程序； ３．当事人陈述申辩的事实、证据是否成立； ４．听证人、当事人听证申辩的事实、证据是否成立。 审查机构应在自收到调查机构移交案卷之日起１０日内审查终结，制作审查报告， 并连同案卷材料报送税务机关负责人审批。 （二）听证 听证是指税务机关在对当事人某些违法行为作出处罚决定之前，按照一定形式听 取调查人员和当事人意见的程序。税务行政处罚听证的范围是对公民作出２０００元 以上或者对法人或其他组织作出１００００元以上罚款的案件。税务行政处罚听证主 持人应由税务机关内设的非本案调查机构的人员（如法制机构工作人员）担任。税务 行政处罚听证程序如下： １．凡属听证范围的案件，在作出处罚决定之前，应当首先向当事人送达《税务 行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、处罚的法律依据和 拟给予的处罚，并告知有要求举行听证的权利； ２．要求听证的当事人，应当在收到《税务行政处罚事项告知书》后３日内向税 务机关书面提出听证要求，逾期不提出的，视为放弃听证权利； ３．税务机关应当在当事人提出听证要求后的１５日内举行听证，并在举行听证 的７日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、 地点、主持人的情况； ４．除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的不公开听证的外，对于公开听证 的案件，应当先期公告案情和听证的时间、地点并允许公众旁听； ５．听证会开始时，主持人应当首先声明并出示税务机关负责人授权主持听证的 决定，然后查明当事人或其代理人、调查人员及其他人员是否到场；宣布案由和听证 会的组成人员名单；告知当事人有关的权利义务；记录员宣读听证会纪律； ６．听证会开始后，先由调查人员就当事人的违法行为进行指控，并出示事实证 据材料，提出处罚建议，再由当事人或其代理人就所指控的事实及相关问题进行申辩 和质证，然后控辩双方辩论；辩论终结，当事人进行最后陈述； ７．听证的全部活动，应当由记录员制作笔录并交当事人阅核、签章； ８．完成听证任务或有听证终止情形发生时，主持人宣布终止听证。 听证结束后，主持人应当制作听证报告并连同听证笔录附卷移交审查机构审查。 （三）决定 审查机构作出审查意见并报送税务机关负责人审批后，应当在收到审批意见之日 起３日内，根据不同情况分别制作以下处理决定书再报税务机关负责人签发： １．有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况予以处罚； ２．违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的不予行政处罚； ３．违法事实不能成立，不得予以行政处罚； ４．违法行为已构成犯罪的，移送公安机关。 税务机关作出罚款决定的行政处罚决定书应当载明罚款代收机构的名称、地址和 当事人应当缴纳罚款的数额、期限等，并明确当事人逾期缴纳是否加处罚款。 六、税务行政处罚的执行 税务机关作出行政处罚决定后，应当按照《税收征收管理法实施细则》第七十二 条至七十七条的规定送达当事人执行。 税务行政处罚的执行是指履行税务机关依法作出的行政处罚决定的活动。税务机 关依法作出行政处罚决定后，当事人应当在行政处罚决定规定的期限内，予以履行。 当事人在法定期限内不申请复议又不起诉，并且在规定期限内又不履行的，税务机关 可以申请法院强制执行。 税务机关对当事人作出罚款行政处罚决定的，当事人应当在收到行政处罚、决定 书之日起１５日内缴纳罚款，到期不缴纳的，税务机关可以对当事人每日按罚款数额 的３％加处罚款。 （一）税务机关行政执法人员当场收缴罚款 税务机关对当事人当场作出行政处罚决定，具有依法给予２０元以下罚款或者不 当场收缴罚款事后难以执行情形的，税务机关行政执法人员可以当场收缴罚款。 税务机关行政执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具合法罚款收据，并应 当自收缴罚款之日起２日内将罚款交至税务机关。税务机关应当在２日内将罚款交付 指定的银行或者其他金融机构。 （二）税务行政罚款决定与罚款收缴分离 除了依法可以当场收缴罚款的情形以外，税务机关作出罚款的行政处罚决定的执 行，自１９９８年１月１日起，应当按照国务院制定的《罚款决定与罚款收缴分离实 施办法》的规定，实行作出罚款决定的税务机关与收缴罚款的机构分离。 税务机关作出的罚款处罚决定，代收罚款的银行或其他金融机构（代收机构）由 国家税务总局与财政部、中国人民银行研究确定。各级地方税务机关的代收机构也可 以由各地地方税务局与当地财政部门、中国人民银行分支机构研究确定。 税务机关应当同代收机构签订代收罚款协议。代收罚款协议应当包括下列事项： １．税务机关、代收机构名称； ２．具体代收网点； ３．代收机构上缴罚款的预算科目、预算级次； ４．代收机构告知税务机关代收罚款情况的方式、期限； ５．需要明确的其他事项。 自代收罚款协议签订之日起１５日内，税务机关应当将代收罚款协议报上一级税 务机关和同级财政部门备案；代收机构应当将代收罚款协议报中国人民银行或当地分 支机构备案。 代收机构代收罚款，应当向当事人出具财政部规定的罚款收据。 (3)