１９９９年７月１９日　深地税发［１９９９］３１０号 国家税务总局： 　　为认真贯彻执行《国家税务总局关于开展发票清理检查工作的通知》（国税 发［１９９９］４７号文）（以下简称《通知》）精神，严厉打击各种发票违法 犯罪活动，维护正常发票管理秩序。我局从１９９８年３月下旬至６月３０日在 全市范围内统一开展了发票清理检查工作。全市地税系统的７个征收分局和６个 检（调）查分局及稽查分局共派出１４００多人组成３４０多个清查小组在市局 的统一部署下参加了此次清查行动。经过３个多月全局上下共同奋战，成效显著。 所有印制、使用发票的企业、单位和个体工商户均对１９９７和１９９８年印制、 使用和保管发票的情况进行了自查，自查面达１００％，其中，自查出有问题的 １９７户，占自查面的１．１１％，处以补税罚款２１１．０４万元。重点检查 期间，共检查用票户６６００户，发现有问题的纳税户５８１户，占检查户数的 ８．８％，查补税款１６５９．６２万元，罚款２０５．４３万元，合计１８６ ５．０５万元。收缴各类假发票１６０３８张，票面金额达２２００多万元，一 举捣毁销售假发票窝点２个，抓获销售假发票违法分子３人。通过这次大规模的 清查行动，有力打击了发票违法分子的嚣张气焰，进一步找出了发票管理的薄弱 环节，加强了以票管税，维护了税法尊严，促进了我市税收收入的增长，今年１ 一６月份，我市餐饮业营业税收入２．４１亿元，比去年同期有较大幅度增长， 增长了３０．９３％，从而营造了公平、公正、平等竞争的良好纳税环境。现将 这次清查工作的情况报告如下： 　　一、主要做法 　　（一）领导重视，周密部署。市局领导对这次清查行动非常重视，钟仁和副 局长多次召开局务会议专门研究部署，并成立了由邝荣章副局长亲自挂帅，各有 关业务处处长参加的清查领导小组，下设办公室（设在征管处），负责清查的日 常工作。为确保清查工作顺利开展，又成立了由稽查分局组成的清查工作应急分 队。应急分队与公安部门建立即时联络电话，保证随叫随到，预防突发事件发生。 各分局按照市局的统一部署，也相应成立了由一把手任组长的领导小组和应急小 分队，具体领导和部署各自辖区的清查工作。为便于统一行动，市局明确规定： 以区为单位，由各征收分局牵头、各检查分局配合，统一划分地域，统一分工， 统一协调。这样就使全局上下责任明确，层层落实，避免了清查出现死角或各分 局各行其是、互相扯皮的现象。罗湖、南山征收分局、龙岗分局分别把罗湖、南 山和龙岗区划分成几大块，相应组成几个检查大组，每个大组负责一块；同时确 定各科长为重点检查地段的负责人，形成了一级抓一级、一级管一级，使每一地 段都落实到组、落实到人的清查网络。 　　（二）调查摸底、明确重点。为保证此次专项打击工作有的放矢，达到预期 效果，我局根据总局《通知》确定的清查重点。结合我市实际情况，进一步明确 了我市的清查重点。针对我市从１９９８年１月１日开始在餐饮、娱乐、路桥收 费、停洗车场收费等行业推广使用定额发票、堵住“大头小尾”这一漏洞以后， 大量假发票充斥市面的现状，我局将餐饮娱乐、停洗车业，路桥收费使用的定额 发票列为清查重点，并要求查票与查税相结合，堵塞税收漏洞；针对建筑安装业 使用的建安发票、工程款支付单位的入帐凭证违法现象较多、偷逃税较为严重的 情况。将建筑安装业使用的建安发票，特别是跟踪追查工程款支付单位的入帐凭 证也列为清查重点。 　　清查中各分局都按照市局安排，预先做好对本辖区业户的调查摸底工作，掌 握线索，确定重点检查的目标。福田征收分局和第三检查分局运用比较、分析的 方法筛选，确定检查对象。他们先让电脑科根据企业日常纳税申报和用票情况， 将申报和用票异常的对象打印清单汇总后报领导小组，由领导小组根据对象的有 关财务指标进行比较、分析，最终确定偷税嫌疑最大的业户作为检查对象。为保 证检查工作的机密性，检查对象在每次行动前才确定，确定后立即交各小组组长 带领各组马上实施检查，检查效果十分突出。 　　（三）政府支持，部门配合。根据市局的统一部署，这次清查行动开始前， 各征收分局主动向各区政府主要领导汇报，得到了各区政府的重视和支持。各区 都由区政府牵头，并联合工商、公安、城管等有关部门参加，共同开展清查行动。 福田区政府为此专门下文件召集地税福田征收分局、第二检查分局、涉外税收调 查分局及福田公安分局采取联合行动。宝安、龙岗两区政府也专门下文批转各镇 政府和财政、公安，工商等有关单位，要求各镇政府和财政、公安，工商等部门 给予协助和配合。由于各级政府的重视和支持，各有关部门的大力配合，使这次 清查行动得以顺利开展。 　　（四）宣传发动，自查自纠。为切实搞好这次清查行为，市局早在４月初就 专门下发了《深圳市地方税务局关于开展发票清理检查工作的通知》（深地税发 ［１９９９］１６５号），要求各分局认真学习贯彻；并与市国税局联合，连续 ６天在《深圳特区报》、《深圳商报》和《深圳法制报》上刊登《关于开展发票 清理检查工作的通告》。按照总局部署，我们将４月１日——３０日作为宣传发 动和纳税人自查自纠阶段。各分局从实际出发，采取各种形式和手段，大力宣传。 对外加强与报社、电台和电视台的联系，扩大此次清查的影响，促使纳税人自查 自纠，自觉抵制假发票。蛇口、盐田征收分局在宣传阵地上采取多管齐下的方式， 一方面在各办税大厅的电子显示屏和触摸屏上录入《通告》，让所有上门办税的 纳税人都知道；另一方面专门辟出咨询窗口，摆放有关宣传资料和咨询、举报电 话号码，方便纳税人查询，并指定专人负责咨询工作，及时解答纳税人提出的有 关问题。宝安，龙岗分局各征收所发挥自身有利因素，通过当地镇有线电视、影 剧院等媒体进行宣传，并深入纳税户，要求饮食娱乐行业和停（洗）车场在经营 场所显著位置张贴通告，既要求经营者开具发票，又提醒消费者索要发票，同时 鼓励消费者举报假发票，从而使本次清查工作家喻户晓，特别值得一提的是，盐 田征收分局探索研究发票标志牌，制作了“请开正式发票”、“消费者索取发票， 是您的权利”这样的发票标志牌，由分局高峰局长，严博辉副局长亲自送到首批 １００多家饮食业户手中，并帮他们悬桂在适当位置，以此提高纳税人和消费者 双方对发票的正确认识。在此基础上，市局又统一制作了１８０００套发票告示 牌，免费分发到全市纳税户，要求他们在生产经营场所的明显位置悬挂，一方面 提醒消费者有依法索取发票的权利，另一方面督促纳税人有依法开具发票的义务， 拒开发票或开具收据、假发票均属发票违法行为，纳税人可以拒绝付款并举报， 这对发票违法业户起到很大的威慑作用。由于措施得力，自查阶段共有１９７户 纳税人主动来税务机关接受了违法处理，补税罚款２１１．０４万元。 　　（五）税警合作，重拳出击。为了加大征管力度，遏制住制作、贩卖和使用 假发票这股地下黑势力，打击违法经营，保护合法经营，按照国家税务总局的部 署，我局将打击假发票作为今年发票清查的重中之重。早在２月份就专门成立了 打击假发票专项斗争领导小组，有选择、有计划、有目的地开展打击假发票专项 活动。３月底至４月初，我局开展了二次力度大、影响深、范围广的以打击餐饮 娱乐场和停（洗）车场使用假发票为主的专项行动，成效显著。对今年的打击假 发票行动，我局领导高度重视，钟仁和副局长多次作了指示，还专门成立了以邝 荣章副局长为总指挥、市局征管处长和稽查分局局长及市公安局二处有关领导为 副指挥的行动指挥小组，税务、公安部门密切配合，协同作战。为了确保行动的 成功，邝荣章副局长在行动前对行动过程进行了周密部署，对行动执法人员进行 了动员，要求全体行动人员一定要严守秘密，文明执法，要以高度的责任感和使 命感保证做到一切行动听指挥，务求行动圆满成功。全系统１２个分局在市局组 织下，分成３０多个小组进行了行动前的侦察，摸清了经营者使用假发票的手法 和规律，确保行动万无一失。 　　３月２６日晚上，由市局征管处和稽查分局的税务干部、市公安局二处和市 巡警大队的公安干警、中央电视台和深圳几大电视报刊的记者近百人，组成４个 联合行动组分别突击检查了３家大酒搂，一举查获假发票面值１０４万余元，作 出补税罚款合计６１３万多元的处理，新闻媒体及时予以曝光，起到了震慑作用。 　　鉴于停洗车场发票违法行为严重的现状，我局还与市公安交管局、工商物价 局联合部署，抽调３０多人组成联合检查组，从３月２９日至４月２日，按地理 位置分２个大组对全市近５６家停（洗）车场进行了突击检查，发现２３家机动 车停（洗）车场存在税务违法行为：一是１７家使用假发票，共收缴１２６２份 假发票，面值６３５０元；二是１０家以收款收据代替发票使用，收缴收款收据 １１本；三是１１家未按规定使用发票或非法借用其他公司发票使用；四是１１ 家未办理税务登记证或税务登记证未年审以及未亮证经营。在检查中，深圳市电 视台、电台和各大报纸的１２名记者也参加了现场拍摄和采访，并予以曝光。同 时税务机关对违法分子按照税法规定给予严厉处罚，起到了杀一儆百的效果。这 些打假行动有力打击了不法分子伪造、贩卖和使用假发票的嚣张气焰。 　　（六）严格执法，敢于碰硬。这次清查工作时间紧、任务重、要求严，但全 体人员坚持以理服人，秉公执法的原则，耐心向纳税人宣传发票管理法规，态度 和蔼，文明执法。查处时，严格按执法程序办理，该补则补，该罚则罚，做到查 到一户，处理一户，入库一户。对于一些"钉子户"，则敢于碰硬。在“３．２６” 打击假发票行动中，当检查大嘉乐酒楼时，装扮成消费者的税务干部在买单时确 认获取假发票的证据后，当即出示证件要求酒楼经营者交出假发票并协助对其收 银台和财务室依法进行检查，但遭到了拒绝。该酒楼负责人不仅大肆谩骂执法人 员，而且还叫来２０多名不明身份人员，对执法人员大打出手。我执法人员一边 耐心向其宣传税法，指出其使用假发票是违法行为。一边正告他们必须配合执法。 但利令智昏的该酒楼负责人对此却毫不理会，将我局３名税务干部和２名公安干 警殴打致伤，一名公安干警的上衣被撕破。在整个行动过程中，我执法人员为了 维护国家公务员的良好形象，保护原始凭证，始终做到了文明执法，骂不还口， 打不还手，直到在随后赶来的公安干警的支援下，事态才得以平息。事后，公安 部门收审了２名打人凶手，通缉１名在逃凶手。我局对与其相关的福田春园海鲜 馆也使用假发票行为作出补税、罚款合计３３万多元的处理。中央电视台《焦点 访谈》、《经济半小时》、《每日说法》和深圳电视台《今日视点》等新闻媒体 均对此作了详尽报道，起到很好的宣传教育作用。 　　在对半岛酒楼的检查中，执法人员也发现该酒楼大量使用假发票，并要求对 酒楼收银台和财务室进行检查，但该酒楼负责人一会说经理不在，一会说财务人 员不在，试图拖延时间，逃避检查。在我执法人员晓以利害的耐心教育下，该酒 楼负责人才不得不打开财务室配合检查，结果共查获假发票面值８７万余元，我 局依法作出补税、罚款合计５００万多元的处理。在对顺德蛇庄检查时，查获面 值１７万元的假发票，并对其票据进行全面检查，我局依法作出补税、罚款合计 近８０万元的处理。 　　（七）深挖窝点，消灭假票。在清查中，全体清查人员以大局为重，不怕辛 苦，积极投入，始终坚持在清查工作的第一线，他们发扬了吃苦耐劳，连续作战 甚至夜以继日的精神，牺牲了休息，利用中午和晚上饭市及歌舞厅夜间营业时间， 采取便装假扮消费者与穿税务制服检查相结合；正常检查与在公安、工商部门配 合下突击检查相结合的方式，并通过在被查对象经营地消费过程中观察、询问等 方式了解、掌握被查对象的经营情况和财务状况。由于行动的隐蔽性和突击性， 常常使违法分子措手不及，无法及时隐藏，转移证据，从而清查效果十分明显。 蛇口征收分局由两名副局长亲自带队，并联合蛇口公安分局和蛇口有线台，连续 几个晚上突击检查５家大酒搂，１家酒吧和１家娱乐城，同时现场跟踪报道，让 １经营者防不胜防，共缴获假发票４１本，涉及金额４０６１４元，依法作出罚 款２万元的处理。福田征收分局则将整个清查过程分四个阶段稳步进行：第一、 二阶段的检查重点是饮食、娱乐和停洗车业；第三阶段主要检查建安企业；第四 阶段又杀个"回马枪"，复查饮食、娱乐和停洗车业。通过这四个阶段的检查，共 查出有问题户３６户，查获假发票２５７张，涉及金额１７万元，补税、罚款合 计１５２万余元。 　　宝安，盐田分局还重视群众举报，善于从中寻找违法分于的蛛丝马迹，成功 开展了打击贩卖假发票的专项行动，处理一批贩假违法分子，从源泉上堵塞了假 发票的泛滥。 　　宝安分局观澜地税所接到群众举报后，迅速与当地公安机关密切配合，抓获 贩卖假发票嫌疑人黄某，当场缴获各类假发票２８８３套，其中涉及地方税的假 发票１９００套，同时缴获了作案工具三菱跑车一部。目前此案已移交公安机关 处理。盐田征收分局也是在接到群众举报后，联合公安部门，经过３天的侦察摸 底，一举拘捕了多年贩卖假发票分子黄美容，从其窝点收缴非法发票共计９种３ ０１５份，非法印章１枚。其中，仅深圳市饮食娱乐业的定额发票面额就达８３ ４，１００元，预计可造成偷逃税款７４，２２６元。此外，还有建筑安装发票 十万位３１份；运输装卸专用发票万位５份；其它服务发票万位４６份；租赁发 票万位１份。盐田分局在查清事实后，对事主黄美容处以没收全部非法发票及印 章并处罚款伍万元的处罚。 　　二、发现的主要问题 　　（一）纳税人使用假发票的现象仍然很严重。突出体现在饮食、娱乐业、停 洗车场及建筑安装等行业。使用假发票的纳税人以个体户和挂靠承包户为主，法 人企业较少，这一方面说明个体户的纳税意识较差，另一方面也说明税务机关在 个体税收征管上存在漏洞。特别是一些分局对查出的违法纳税人处罚不够严厉， 总认为数目不大，加之当事人又找出借口不缴纳，甚至有的采取打游击战方式与 税务机关“捉迷藏”；另外，税务机关没有当场拘留违法者的权限，只能通知违 法者到税务机关接受处理，但这些被处罚者往往逃之夭夭。处罚时，违法者既身 无分文，又无财产可供采取税收保全和强制执行措施，税务机关往往束手无策， 加之税收法制不够健全，对违反普通发票管理的处罚不如增值税专用发票严厉， 导致使用假发票的违法者越来越猖撅，为牟取暴利，不惜铤而走险。 　　（二）非法凭证入帐较普遍。部分纳税人和财务人员素质较低，不能识别真 假发票；有的思想上不够重视，只要单位领导签了字，觉得自己没有责任，就不 管什么票据都给入帐，没能把好凭证入帐关。一些行政事业单位甚至仅凭一张便 条就付款入帐，这就为不法纳税人开了方便之门。 　　（三）发票开具不规范。不少纳税人填开发票随意性很大，超行业、超范围 使用发票较多，发票内容普遍不规范。有的纳税人开具定额发票时故意不写“顾 客名称”和“日期”，以便从消费者手中回收回购已开出的发票反复周转使用； 有的纳税人故意找借口不开具发票，或拖延开票时间使消费者无可奈何放弃索要 发票；还有的纳税人索要开票手续费以达到牟利以及偷逃税款的目的。检查中此 项违法所占比重不小。 　　（四）发票缴销不及时。不少纳税人不按照用票数如实申报纳税，采取欺骗 手段，故意拖延缴纳税款，骗取定额发票的领购使用。 　　三、整改措施及工作建议 　　通过这次餐饮娱乐业、停洗车业和建筑安装业发票的清理检查，我们发现， 定额发票的采用，对堵塞税收漏洞，防止大头小尾开具发票起到了较为明显的效 果。然而，由于一些纳税人法制观念不强，消费者要求开具发票的意识薄弱，再 加上税 务机关囿于人力不足、检查打击力度不够强等原因，使用假发票等发票违 法行为还是在较大范围内存在着。为此，应采取相应的措施，增强纳税人、消费 者对发票的认识，堵塞税收漏洞。 　　（一）加大宣传力度。对发票的领购、印制、取得、使用、保管等各方面的 内容，应采取专题性的宣传，派发专题性的宣传手册，提高广大消费者对发票的 认识。宣传手段应多样化，要全方位向纳税人及消费者宣传发票的重要性，以及 如何正确识别真假发票，使不法分子无机可乘。同时利用宣传工具将不法分子进 行曝光，让全社会都来监督。尤为重要的是，应将消费者个人索取发票的权利和 义务作为基础的法律常识普及于全体公民中，使收款方做到给顾客开具发票理所 应当，顾客取得发票天经地义，这对遏制偷逃税行为将起到非常重要的作用。 　　（二）加强部门合作。要把打击假发票工作作为日常工作来抓，这次打击假 发票的行动在公安、工商部门的通力合作下，大大打击了不法分子的嚣张气焰， 取得了良好效果。因此，今后应争取公安、工商等有关部门的积极配合与长期协 作，共同出击，从严从重惩治，把打击伪造、贩卖、使用假发票工作作为一项重 要工作常抓不懈。以起到对其余犯罪分子的震慑作用。对在这次行动中查获的假 发票要立案追查，还未查清的，要一追到底，挖出制假根源，杜绝后患。 　　（三）加强检查力度。各分局应组织发票科及有关科室加强外查力量，灵活 安排检查时间和检查方式，经常深入到纳税户特别是双定户中检查发票的使用情 况。除了日常检查要把发票检查放在重要位置上外，每年还应组织两次不定期的 发票突击检查，并在检查中注意清理市场上的假发票和其他非法凭证。一经发现， 按照税法从严从重处罚，决不姑息迁就。 　　（四）加大执法力度。对存在发票违法行为的要发现一户，重罚一户，情况 严重的要罚得他倾家荡产，并给予曝光。对制造、贩卖和使用假发票的，应依法 处以最高限额的罚款；对使用假发票偷逃税款的，应依法处以所偷税款５倍的罚 款；对支付租金、工程款等未按规定取得发票入帐的，除可对其处以导致对方少 缴税款的１倍罚款外，并要追踪收款方对其违反发票管理和偷税行为进行严厉处 罚。 　　（五）加强核销发票和清缴税款工作。各分局应严格控制纳税人每月的购票 量并认真核查、及时按期清缴税款。对不及时验销发票或清缴税款的纳税户，一 律停止供应发票，持限期缴清税款后，方给予继续供票。 　　（六）建立发票摇奖和举报奖励制度。抓紧研究采取群众举报奖励、发票摇 奖等多种形式加强管理的办法，刺激消费者自觉索票查票，努力形成一个全社会 都来护票协税的良好局面。要认真做好群众举报的受理工作，鼓励群众举报各种 发票违法行为。除了为举报人保密外，按照规定给予举报人奖励。对于奖励金的 列支，总局应予明确。目前采取向财政申请的办法与《中华人民共和国税收征收 管理法》的规定不符，且难以落实。这个问题如解决得好，必将带动全社会都来 监督纳税人正确使用发票。 　　（七） 尽快建立发票自动查询系统。拟利用现代科学技术开通发票自动电话 查询台，使消费者简便、及时查询发票真伪，真票参加抽奖，假票拒收并举报， 从而使发票的监控从单纯的税务机关独担转向税务机关独担和广大消费者的社会 化监控相结合，这也是推进发票管理现代化进程，提高税收征管水平的具体体现。 附件：普通发票清查检查情况统计表（略）