２００４年１２月２８日　闽国税发［２００４］２８０号 各设区市国家税务局： 　　从“长兴１．０９案件”　虚开增值税专用发票涉及我省泉州地区受票企业问题 的查结反思我省税收征管工作，仍存在着诸多薄弱环节，尤其是部分地区由于经济快 速发展带动税收增长强劲，掩盖了税收管理模式、方式、方法、手段的缺陷，导致一 些较为严重的涉税案件在我省国税系统陆续出现。因此，各地要从中吸取经验教训， 举一反三，结合本地区实际，采取有力措施，真抓实干，狠抓落实，切实加强税收实 现过程各环节的管理，尤其是要确保税收管理员工作制度全面推行到位。当前，各地 要重视抓好以下几方面工作： 　　一、税收管理员工作制度务必尽快推行到位 　　各地要认真制定和落实税收管理员工作制度。一是各地要认真贯彻省局制定的 《福建省国家税务局税收管理员工作制度（试行）》（闽国税发［２００４］２０３ 号），力争今年底、最迟明年一季度前全面推行到位。二是各基层（县、市、区）局 要根据省、市局推行税收管理员工作制度的总体要求，结合实际制定更为具体的、具 有实际操作的实施意见，明确管理目标、管理任务、管理标准和管理效果，把属地管 辖，分级分类管理，因事设岗，责任到人，监控到户的基本原则贯彻落实到位。三是 要切实调整和改进与现行税收管理员制度推行工作要求不相适应的原有管理思想、理 念和工作方式、方法、手段、作风以及管理模式，重新整合和理顺管理链条，要使各 基层税管员切实做到及时了解和掌握纳税人、尤其是一般纳税人的基本情况，包括： 纳税人生产经营及其财务核算情况；各税种的申报纳税、增值税进项税额管理、税款 滞纳及其补缴情况；税务检查及其处理、享受减免税政策及其执行情况；纳税人发票 领购资格、品种、数量情况；纳税户关、停、并、转、歇业等，及时归纳、整理和分 析纳税人的基本情况信息，从中发现隐患，解决问题，强化和细化管理。 　　二、要突出精细化管理重点，确保管理有效 　　各地要认真理解、领会《福建省国家税务局关于加强税源精细化管理的若干意见》 （闽国税发［２００４］２０４号）的精神实质，把握精细化管理的灵魂，真正体现 精细化管理的科学性，特别是在人力资源相对短缺、人事机制改革相对滞后条件下， 更要讲究轻、重、缓、急，分清主次，积极研究人力资源管理，使人与事配置相宜， 集中力量首先解决事关大局、影响面广和热点、难点管理问题，讲实效、有计划、分 层次地推进精细化管理目标。 　　一是确定精细化管理对象。各基层（县、市、区）局要结合辖区税源分布、结构 和人力资源的实际，确定本单位精细化管理的重点对象，要集中优势力量全面深入地 分析解剖和有效破解本地区、本单位税源管理工作中存在的突出问题和薄弱环节，抓 住事关当地税收收入大局的大企业、重点税源和形成规模并有明显行业特点的中小企 业，掌握各类纳税人的生产经营规律，研究实施相应科学、实用的监控管理办法。 　　二是积极开展纳税评估工作。要认真贯彻执行《福建省国家税务局关于全面开展 纳税评估工作的意见》（闽国税发［２００３］１００号）和总局即将出台的《纳税 评估管理办法》，有计划、分步骤地推进纳税评估工作，要将所有的增值税一般纳税 人企业，以及除核定征收企业所得税以外的所有缴纳企业所得税的企业纳入纳税评估 范围，建立健全以基层为单位的个体（行业）纳税评估体系和设区市为单位的宏观纳 税评估机制，确保纳税评估取得良好成效。首先，明确纳税评估重点。要把使用十万 元版、百万元版专用发票的商贸企业和连续三个月低税负、零税负的其他商贸企业， 以及出口供货企业、与上年相比申报额明显偏低的内销企业、税负明显偏低的行业作 为增值税纳税评估的主要对象，按季度进行纳税评估。其次，建立科学的纳税评估模 型。充分应用“一户式”纳税人信息，深入开展基础信息普查，采集各个行业标准及 同类企业的能耗、物耗平均值等，参照历年行业税负变化规律，依托ＣＴＡＩＳ系统 建立不同行业不同税种的纳税评估模型，提高评估结果的真实性。第三，要不断认真 总结纳税评估的经验与做法，深化完善纳税评估体系和评估工作规范，将纳税评估与 信息采集、日常检查、税务稽查等工作有机结合起来，逐步建立起评估为稽查提供案 源的工作机制，以增强稽查打击涉税违法行为的针对性、时效性和准确性，切实做到 以评促管、以评强管，提高税收管理效果。第四，重点强化增值税一般纳税人的纳税 评估。各地要通过对纳税人的申报资料，运用销售额变动率、进项税额变动率、税负 率三个指标并结合ＣＴＡＩＳ系统中设置的指标、数据和通过纳税评估软件进行分析 评估，发现异常的，采取约谈、案头分析、核对等人机结合办法，查找异常原因，以 提高纳税评估效能。对出口供货企业要围绕委托加工、扩散加工、协作加工或割单生 产等业务是否真实等三个方面内容开展评估工作，使纳税评估工作成为堵塞税收漏洞 的必要手段。 　　三是进一步加强发票管理。要重视运用“以票控税”管理手段，依法对发票的印 制、发放、领购、开具、取得、保管、缴销各个环节加强管理。要督促企业建立逐笔 开具发票制度，不论购销商品还是提供、接受劳务服务，也不论购货方（接受方）取 得与否，销货方（提供方）都必须开具发票。强化发票“验旧购新”管理。审验旧票 不仅要审验领、用、存的数量（本、份），而且要累计其开具的金额，并要与其申报 纳税的销售额比对。落实发票限额限量供应措施。发售的发票数量必须依据纳税人的 经营规模、开票频率和纳税申报的纳税信用等级等综合确定。要加强对废旧物资、农 副产品收购等行业发票的控管，不断完善“四小票”的控管办法，要把纳税人已开具 的上述发票票面累计金额作为其申报纳税的重要审核依据，对抵扣发票要及时比对对 方纳税情况，有效地堵塞漏洞。认真依法落实发票违章举报制度和积极推行即开式有 奖发票制度，以调动广大消费者参与发票监督的积极性，增强发票管理的有效性。 　　四是切实抓好日常检查。日常检查是基层管理部门的基本工作职能和管理手段。 各地要在落实税收管理员工作制度过程中，认真贯彻执行《福建省国家税务局税收日 常检查管理办法》（闽国税发［２００４］２２４号），在日常税收检查、纳税评估 等税收管理方面正确使用税收日常管理检查权，认真探索管理部门如何与稽查部门工 作衔接的课题，有效解决审核评税环节和延伸到稽查环节等具体工作协作与衔接问题， 管理部门在管理工作中发现有偷逃税嫌疑的线索要及时提供给稽查部门，稽查部门在 查案中发现征管上的问题要提出整改意见，使管理检查、税务稽查二者并重在税收过 程管理中得到充分体现，增强以查促管的成效。 　　五是建立和完善税源分析、管理、监控联动机制。要认真贯彻执行《福建省国家 税务局重点税源监控管理办法》（闽国税发［２００４］２４１号）和《福建省国家 税务局行业税负预警管理办法》（闽国税发［２００４］２４８号），管理部门积极 配合计征、信息中心等部门组织实施宏观和微观层面的税收分析与税源的动态监控， 建立和组织实施省、地、县三级和职能部门间分工协作的联动机制，增强税源管理的 有效性。 　　三、全面加强户籍管理，实现管户管事同时到位 　　各地要全面落实国家税务总局《税务登记管理办法》和《福建省国家税务局关于 全面开展纳税人户籍清理及个体税收定额全面调查和调整工作的通知》（闽国税发 ［２００４］２２２号），完善属地责任区管理，制定和实施纳税人户籍管理制度， 明确责任，规范操作，对纳税人实施纳税登记前、中、后的监控管理。通过加强户籍 管理，做到税收户籍明了，税源分布清楚，税基完整准确。 　　一是健全户籍管理档案，实现“一户式”资料管理。要求各地建立和实施户籍巡 查制度，落实户籍地域管辖责任，管理员要不定期地对责任区域进行巡查，及时报告 纳税人变化的动态信息，无论纳税人是否达到起征点，均要按《税收征管法》的规定 办理税务登记证，并纳入ＣＴＡＩＳ系统管理，进行税种登记，对未到起征点的纳税 人，要建立审批制度和台账管理制度，防止出现漏征漏管户。 　　二是定期全面组织开展纳税户户籍清理工作。组织人员采取拉网式检查、明察暗 访、户籍信息比对等方式对漏征漏管户、特别是对各类大型超市（商场）、集贸市场、 批发市场、专业市场、商居楼中的“地下黑户”、家庭式加工作坊、店中店、季节性 经营户、停歇业户、失踪户等，作为清理漏征漏管户的重点部位和环节进行全面清查， 从中发现本地区、本单位在户籍管理方面存在的主要突出问题，认真分析解剖症结所 在，并据此研究制定出台本地区强化户籍监控、尤其是如何结合税收管理员工作制度 的推行，加强户籍动态管理监控的具体措施。同时，要加强与外部相关部门的密切配 合，逐步实现纳税人的基本信息（数据）交换或共享，健全和完善协税护税网络，积 极探索建立多部门有机协作的综合治税长效机制。 　　四、重视和加强对各类专业市场管理，实现应收尽收 　　要认真贯彻落实国家税务总局《集贸市场税收分类管理办法》（国税发 ［２００４］１５４号），在切实做好集贸市场税收分类管理的同时，加强原辅材料 专业市场和季节性税收的管征。要针对商贸（展销业）、汽车（摩托车）、石油化工、 烟草等行业增值税，以及内外资企业分支机构、新办企业所得税的征收管理等薄弱环 节，包括各种原辅材料专业市场、石材、陶瓷、茶叶等专业市场，甚至可以延伸到各 大型百货零售商店、超市，都要强化管征和检查。要通过对鞋材、布料、包袋材料等 专业市场专项调查，进一步深入开展原辅材料专业市场专项检查整改活动，把各自重 点、特点、薄弱点抓准抓住，并着手研究有针对性的征管办法。 　　一是全面开展税收定额调整。要认真执行《福建省国家税务局关于全面开展纳税 人户籍清理及个体税收定额全面调查和调整工作的通知》（闽国税发［２００４］ ２２２号），加大各专业市场管征力度，包括较大幅度调整定额户定额，强化经营资 金流向的控管，对小规模纳税人要以查促管，对购、销环节要一查到底，对查处的问 题要给予从严从重处罚，从而切实引导他们主动申请认定一般纳税人。进一步加强对 定期定额户的税收管征。针对当前一些地方个体小规模税收管理偏松、税收定额不到 位的问题，省局已部署各地对个体税收经营方式、经营规模、尤其是税收定额的变动 情况，以及个体业户的开业、停歇业状态进行一次全面调查。通过全面调查，进一步 规范定额户定额信息数据的采集方式，并区别淡旺季制定出台适时核定定额的办法， 研究提出解决增值税起征点调高后定额控管、税收调整幅度与经营规模扩张相配比问 题的措施。在全面调查基础上，要求各地根据实际情况对定期定额户进行一次全面定 额调整，全面、不折不扣地推行税收定额软件系统和定额核定、调整制度，实现“阳 光定额”、电脑定税、民主评税，并于１２月３１日前完成定额调整工作，切实做到 公开、公平、公正地调整定额，严格执行税收政策。 　　二是加强建账建证管理。要认真组织建账建证、资金运作、实物、账户的检查核 查以及库存货物的盘点清查。对具备建账建证条件的纳税人，严格按照征管法及其实 施细则规定，督促其如期建立账证。对账证不健全的纳税人，要求各主管税务机关务 必发出书面限期整改通知书，限期健全账证并按照《增值税日常稽核操作规程》有关 销售额测定方法测定其销售额，核对其与申报销售额是否真实一致；若测定的销售额 明显大于申报的销售额，又无正当理由的，应责成纳税人按税务机关所测定的销售额 重新申报纳税，并在当期做好账务调整。　 　　三是认真做好推广税控收款机前期准备工作。要按照总局、省局推广税控收款机 的统一工作部署和要求，扎实做好税控收款机推广实施前各项准备工作，包括分年度 推广对象、范围、时间、步骤和税控收款机的需求量计划，以及安装、初始化和管理 思路等。同时，要加强和落实对加油站税收管理和属地监管责任制，确保各类税控装 置在税收管理中的实效。 　　五、加强对内部工作制度落实情况的督促检查 　　抓检查、抓落实是求真务实精神的根本体现，也是扎实有效做好工作的必然要求。 各级国税机关在认真贯彻落实总局、省局有关税收管理目标责任制和行政执法过错责 任追究制等规定同时，要加强对内部工作制度落实情况的督促检查，确保政令畅通和 上级部署的各项工作落到实处。 　　一是完善绩效考核办法。依托信息化资源优势，认真总结和完善日常考核与集中 考核相结合方法，建立较为科学的税收管理员工作考评系统，明确岗位职责和执法责 任，全面加强对税管员的管理、监督和考核，正确评价管理员的工作业绩。具备条件 单位可试点推行能级管理制度，体现奖优罚劣，奖勤罚懒，从而进一步调动广大干群 的工作积极性。与此同时，要全面调整现有人力资源，把熟悉业务、责任心强的同志 充实到基层一线，安排在税收管理的重要岗位上，确保税收管理水平与经济发展相适 应。 　　二是建立健全对下级工作督查机制。各级业务主管部门要经常深入基层一线发现 和研究解决问题，尤其是如何结合基层实际，落实上级的工作部署，抓住带倾向性、 苗头性问题进行有重点、有深度的调查研究，对工作进展情况、存在问题和实际成效 等及时进行跟踪督促和检查，特别要及时地对工作和制度不按规定时间的落实到位的 单位和个人进行工作通报批评，切实克服和防止重工作布置、轻指导的行为，以促进 工作效能全面提高。 　　三是加大执法检查和执法监察的力度。设区市局每年要有计划对所辖各单位进行 执法检查和执法监察，通过检查，促进执法行为规范。法规、监察、人事等部门要把 抓考核、追责任作为日常工作的职责，并依照有关法律、法规、政策和党纪、政纪规 定，结合本单位（系统）实际，制定具体的对制度贯彻落实不到位、有过错行为等的 追究处理办法，全面加强对税收管理员执法过程的检查和监察。一经发现违法、违规、 违纪行为的，要根据有关执法责任追究制追究有关人员责任，尤其要对不履行岗位职 责导致重大失误或案件发生、辖区内较大规模的纳税人（如工业企业）出现漏征漏管 行为、税收定额核定前采集虚假定额基本信息行为及以税谋私等行为，要从严追究负 有直接责任者、分管领导和主要领导的责任。 　　六、加大税收信用宣传，促进依法诚信纳税环境的形成 　　各地要认真贯彻落实国家税务总局《纳税信用等级评定管理试行办法》（国税发 ［２００３］９２号）、国家税务总局第９号令《欠税公告办法（试行）》、福建省 国家税务局转发国家税务总局《关于贯彻实施〈欠税公告管理办法（试行）〉的通知》 的通知（闽国税发［２００４］２５０号）和《福建省国家税务局纳税人分级管理办 法》（闽国税发［２００４］２１２号），加强对税法和税收信用及涉税公告威慑力 的宣传，充分发挥纳税信用在税收征管工作中的作用。通过突出重点对Ａ级纳税人税 收信用宣传，承兑优化服务与激励措施，推动税收信用最佳企业商誉增值，使税收信 用好的企业切实得到实惠；同时加强对Ｄ级税收信用和欠税纳税人的管理与监控，实 施包括运用各类新闻媒介和办税场所依法对其纳税信用劣迹或欠税事实进行公开曝光 或公告，并依照相关税收法律、行政法规的规定，采取收缴其已领购发票或停止向其 供应发票，取消其出口退（免）税权等措施，促进其自觉回到依法诚信纳税的轨道上 来。通过对税法和税收信用宣传，鼓励纳税人依法经营、诚信纳税，激励纳税人提高 纳税遵从度，杜绝偷税、虚开、代开专用发票行为的发生，从而推动依法诚信纳税良 好社会风气的形成。 (3)