计价格[1998]2195号 各省、自治区、直辖市及计划单列市物价局（委员会）： 　　为进一步推动药品价格整改工作，国家计委召开了全国药品价格整改工作会 议。现将国家计委副主任王春正在此次会议上的讲话印发给你们，请参照讲话精 神，认真做好药品价格整改工作。 　　　　统一思想完善政策进一步做好药品价格整改工作 　　　　　　　　国家计委副主任 王春正 　　　　　　　　　　（1998年8月8日） 同志们： 　　去年１１月，根据药品价格整改工作进展情况及各方面提出的问题，国家计 委在广泛听取各方面意见的基础上，向国务院报送了《关于药品价格整改工作的 汇报》。今年６月，国务院批准了国家计委的汇报。这次会议的主要任务，就是 总结近两年来药品价格整改工作的经验，贯彻经国务院批准的完善药品价格政策、 改进药品价格管理的意见，进一步推进全国药品价格整改工作。下面，我讲３个 问题： 　　一、药价整改工作取得的成效和存在的主要问题 　　整顿药品价格秩序、深化药品价格改革是价格系统一项重要的工作。两年来， 国家计委先后制定颁布了《药品价格管理暂行办法》、《药品价格管理暂行办法 的补充规定》（以上两个法规文件统称《办法》，下同）和《关于药品价格检查 处理中有关政策界限问题的通知》等一系列法规和文件，开展药品价格的整顿和 改革工作。在各级政府的领导下，在各有关部门的支持和配合下，药品价格整改 工作取得了一定成效。 　　一是提高了对药品价格改革的认识。药品价格混乱是近年来社会各界关注的 热点。但由于涉及各方面利益关系的调整以及各方面改革不配套，药品价格整顿 和改革的难度很大。经过近两年的宣传和坚持不懈的努力，整顿药品价格秩序， 加强药品价格管理的观念已深入人心，并得到社会各方面，特别是生产经营企业 及广大病患者的衷心拥护和支持。 　　二是规范了药品价格管理。按照《办法》的规定，对外商制药企业、三资企 业和乡镇企业生产的药品，进口药品及进口分包装药品，均纳入到政府价格管理 的范围。国家计委制定并公布了中央管理价格的药品目录，各地价格主管部门也 制定并公布了省管价格的药品目录。根据药品生产经营及市场供求情况，实行了 不同的价格管理形式。对少数量大面广的基本治疗药品，生产经营和管理具有垄 断性、特殊性的药品实行了政府定价；对其他药品规定了作价办法，由企业根据 办法自主制定价格。其中，对一些用量小、价格低的小药品，实行了完全的企业 自主定价，不受作价办法的约束。随着国家管理价格的审定和公布以及其他各项 整改措施的实施，药品价格管理松弛的状况得到了初步的治理。 　　三是降低了一大批药品的虚高价格。近两年来，各级价格主管部门按照《办 法》的规定，重点整顿了药品的虚高定价。国家计委对列入中央政府目录的国产 药品价格进行了全面审价，对进口药品价格也进行了重新审核。审价后，中央管 理的国产药品价格平均降低了１５％０左右，降价总额约４０亿元；进口药品价 格平均降低了１０％左右，降价总额约２０亿元。各地也都对列入省管目录的药 品价格进行了整顿。北京市先后降低了１７６种药品的零售价格，平均降价幅度 为１７％，降价总额６０００多万元。上海市先后降低了１０６个规格的药品零 售价格，平均降价幅度１０．６％，降价总额４０００多万元。广东省政府定价 的药品价格降价额２．８亿元；医疗单位折扣平均下降１０个百分点，减轻病患 者药费负担近8亿元。河南省降低了１０７个品种、３１２ 个规格的药品价格， 平均降价幅度２５％，降价额１．２亿元。湖南、江苏等地审价后，药品价格也 都有了明显降低。 　　四是遏制了药品价格攀升的势头。近几年，药品价格持续上涨、药费负担大 量增加已成为社会各界反映的热点。通过进行药品价格的整顿，药品零售价格上 涨幅度由前几年的每年１０％以上，１９９７年回落到５．２％，今年上半年又 回落到２．６％。全国卫生系统的药品销售收入增长幅度由前几年的２０％以上， 降到了１９９７年的１３％。药品价格上涨的势头得到了明显的遏制，对于减轻 全社会的医药费负担，保障各方面改革的顺利进行，保持社会的稳定，发挥了重 要的作用。 　　五是促使企业合理调整产品结构，提高药品质量。《办法》的实施，对促进 生产企业开发引进新药，调整产品结构，加快ＧＭＰ改造工作等都产生了积极的 作用。一些大型国有制药企业开始采取措施，加大药品研制开发的投入，加快新 药的研制和引进工作，并开始下大力气增加投入，进行ＧＭＰ改造。一些三资企 业也加快了将新药引入到中国市场的步伐。 　　六是促进了医疗服务价格的改革。为配合药品价格整改工作的开展，改变医 疗价格偏低的状况，补偿医疗机构因药品价格整改减少的收入，１９９７年全国 有１０个省（区、市），今年上半年又有５个省提高了医疗服务价格。在一定程 度上缓解了医疗机构经费不足的矛盾，促进了医疗机构业务收入结构的合理化， 为顺利推进药品价格改革奠定了基础。 　　在肯定药品价格整顿和改革取得成效的同时，我们也要看到，当前在药品价 格整改工作中还存在许多问题，有些药品价格改革政策还没有完全得到贯彻和落 实。一是大多数地区的医疗机构还没有完全按照实际进价加差率顺加作价，药品 经销中折扣率过高，医院销售药品的差价收入过大，为追求药品差价收入而多销 高价药的现象仍相当严重；二是药品分类利润率的控制还不能完全反映企业的实 际情况，部分企业生产的药品执行规定的利润率尚有一定的困难；三是药品价格 管理工作中还存在着管理品种过多，对企业经营干预过多以及地方保护等倾向。 　　要进一步推进药品价格的整顿和改革工作，必须认真贯彻经国务院批准的完 善药品价格政策的意见，认真贯彻《办法》等一系列政策规定，坚决制止药品经 销中虚高定价、折扣过多的做法，适当放宽部分药品利润率限制，改进药品价格 管理，把药品价格整改工作进一步推向深入。 　　二、坚决制止药品经销中的虚高定价和高额折扣 　　药品价格混乱的重要根源在于“医药不分，以药养医”的现行管理体制，医 院过多地依赖于药品差价收入维持运转。在药品价格整顿和改革过程中，我们虽 然采取了降低药品虚高定价、控制广告费用开支、经营药品倒扣作价改顺加作价、 按实际进价加差率作价、提高医疗服务价格等一系列措施，使药品虚高定价、高 折扣、大回扣的问题得到了一定程度的遏制，但问题没有完全解决。在部分地区， 继续实行倒扣作价，医疗机构索要或变相索要高额折扣的现象仍相当普遍。我们 的政策规定、价格管理等方面还有很多不完善的地方，在部分企业和医疗单位， 还存在着“要钱有理、出钱有据、折扣合法”的认识。一是“要钱有理”。医疗 单位财政拨款不足，医疗价格偏低，因此理直气壮地要求药品生产经营企业多给 折扣。二是“出钱有据”。相当一部分生产企业和医疗单位认为，药品价格是政 府规定的，在规定的价格内给折扣，在规定的批发企业进销差率内给医院折扣， 并不违反价格政策。三是“折扣合法”，商业经营活动中批量作价，实行折扣让 利，是有关法律法规所允许的。所以，从医疗机构的实际情况看，从现行法律法 规的规定看，从药品供大于求、企业急于推销药品等各方面看，制止药品经销中 折扣过多的问题，阻力和难度都是相当大的。有的医院公开宣称低于“八五扣” 的企业不要进医院推销药品。如果不有效的制止药品中差价过大、折扣过多的问 题，整个药品价格整改工作就难以取得突破，医疗机构为追求药品差价收入多卖 高价药的行为就难以得到有效地制止，减轻社会医药费负担、促进医药卫生事业 健康发展也都成为一句空话。 　　为了进一步推进药品价格整改的深入，切实解决医疗机构销售药品差价过大、 折扣过多的问题，必须采取以下措施： 　　（一）及时降低药品的虚高价格。药品虚高定价是产生“高折扣、大回扣” 的基础。制止“高折扣、大回扣”，必须铲除虚高定价。去年以来，我们先后审 定公布了国家管理的药品价格，降低了一大批虚高的价格；各地也都相继采取措 施，降低列入政府定价目录的药品的虚高定价。但现在看来，很多药品还没有完 全降到企业实际出厂价的水平。一些政府定价的药品中，价格虚高的情况还不同 程度地存在。这一方面是我们在审定价格时，还没有完全“挤干”部分企业申报 定价药品的“水分”，另一方面也是制药行业特点所决定的。从药品的生命周期 看，一种新药品研制开发上市后，初期销售数量少，制造成本高，销售费用高。 随着销量的扩大，成本逐步降低，降低价格的空间也逐步扩大。同时，由于高层 竞争的加剧，企业的一部分盈利逐步转为向医疗机构推销的折扣让利。所以，对 药品价格的审定，不能一劳永逸。已经制定并公布的价格，要及时了解、跟踪企 业和医疗单位实际执行的情况，发现企业实际出厂价、批发价低于规定价格较多 时，要及时降低政府定价。对列入政府定价的药品价格，要实行定期审价，原则 上每两年重新审定一次。对实行单独定价的药品，企业要每年向价格主管部门报 告价格执行情况和企业的财务状况。各地要切实加强对政府定价实际执行情况的 监督，及时降低虚高的价格。 　　（二）坚决实行药品顺加作价。把药品由倒扣作价改为顺加作价，是适应建 立社会主义市场经济体制的需要，适应取消三级批发一级零售后药品经营的状况， 在药品价格形成机制上的一项重大改革。实行按实际购进价格加规定的差率顺加 作价，是在流通环节铲除药品虚高定价的根本性措施。但各地对这个问题的认识 并不完全一致。现在医疗机构药品销售差价收入过高，折扣过高，医疗机构继续 索要高额折扣的行为，一个重要的原因是部分地区贯彻顺加作价的原则不坚决， 没有认真执行按实际进价加规定差率作价的规定，允许批发企业和医疗机构倒扣 作价。各级价格主管部门的同志，必须统一思想，坚决贯彻按实际进价加规定差 率顺加作价的原则，各省、自治区、直辖市现行管理办法、政策规定与此有抵触 的，要一律纠正。禁止任何企业和医疗机构的倒扣作价，改变规定统一零售价的 做法。政府制定和公布的药品出厂价格、批发价格和零售价格，是药品经销中的 最高限价，企业和医疗机构购进价格低于规定的出厂价、批发价时，必须相应地 同幅度降低其销售价格。 　　（三）控制药品生产企业销售费用。药品生产企业的销售费用开支过多、过 滥，是造成药品虚高定价、折扣过高的重要原因之一。要严格规范制药企业的药 品销售费用开支项目。企业要根据实际开支情况据实列支，严禁将其他方面的开 支计入销售费用，严禁将支付的折扣让利计入药品销售费用。要控制药品销售费 用在销售收入中的比重。企业生产研制开发的药品，销售费用不得超过销售收入 的２５％；企业生产仿制的药品，销售费用不得超过销售收入的１０％。超过部 分，企业应在税后利润中列支。 　　（四）规范药品价格折扣行为。造成医疗机构销售药品差价过大的直接原因 是药品折扣率过高。折扣率过高，推动了药品价格的上涨，不利于药品市场的规 范，也严重损害了生产企业的利益。按照现行的经济法规，商业活动中的回扣收 入是违法的，明示入帐的折扣收入则是合法的。但任何事物都有一个合理的界限。 在目前药品销售中普遍给予高额折扣的做法，折扣率高达百分之十几，甚至百分 之二十、三十的做法，就很难说是合法的了。１９９７年初，在狠刹药品经销回 扣风的时候，国务院领导同志就要求国家计委研究规范药品经营中的折扣行为。 经过反复研究，并报经国务院批准，对药品折扣规范为：（１）在药品经销中， 允许药品销售企业给予购货方不超过药品价格５％的折扣。（２）折扣率要在发 票上注明，并允许计入购货方的销售价格。（３）药品经营单位要把折扣收入如 实计入药品销售收入。取消医疗单位把药品折扣、让利作为其他收入单独记帐的 做法。（４）医疗单位经营药品的差价收入，要按照药品的总额和国家规定的批 零差率加折扣率合计计算。超出部分要作为违法收入收缴财政。（５）医疗单位 药品销售收入要在每年３月底前报当地价格主管部门，以便进行检查和监督。在 规范药品折扣后，要切实防止和纠正其他形式的折扣和隐性折扣。要加强对药品 折扣政策执行情况的监督，严肃查处违法行为，切实制止药品经销中普遍存在的 高折扣现象。 　　（五）完善医疗机构补偿机制。医疗机构补偿机制不健全，医疗服务价格偏 低，是造成当前医疗机构"以药养医"的重要根源之一。由于医疗机构过分依赖药 品差价收入维持运转，客观上导致了医疗机构向生产企业索要高额折扣的行为； 而在当前药品市场供大于求的情况下，企业也不得不满足医疗机构的不合理要求。 在药品价格整改工作中，我们特别强调要把药品价格整顿与增加医疗机构补偿结 合起来，以维持医疗机构的正常运转，保证药品价格改革的顺利进行。应该看到， 由于长期以来实行的福利医疗制度，造成我国医疗价格严重偏低，医疗机构收入 结构极不合理。１９９７年全国卫生系统药品销售收入占业务收入的５１％。有 些城市的医院药品收入占到７０％以上。降低过高的药品收入，提高医疗服务收 入的比重，必须在控制药品价格和提高医疗服务价格两方面采取措施。通过提高 医疗服务价格水平，使医院在合理布局的前提下，逐步转向主要靠财政补助和医 疗服务收入维持运转。这是实现医药分开管理，彻底解决“以药养医”问题的重 要一环。在药品价格整改工作中，我们要更加积极地推进医疗价格改革。对于药 品价格整改后医疗机构减少收入的问题，应当区别情况，主要通过提高医疗服务 价格适当补偿。对于提高医疗服务价格补偿有困难的县城和农村医院，可以在规 范折扣、药品零售价格明显降低的前提下，适当扩大药品的批零差率。但药品批 零差率扩大，不得推动药品价格的上涨，不得以扩大批零差率为由提高药品零售 价格。具体由各省级价格主管部门会同有关部门研究提出意见报省级人民政府确 定。 　　（六）加强对药品价格折扣行为的检查监督。规范折扣后，严禁医疗机构继 续索要高额“折扣”，或以购进药品为条件索要各种名目的“赞助”。要加强对 医院购进药品折扣政策执行情况的监督检查。对医疗机构药品差价收入实行年检 制度。医疗机构要将每年销售药品的差价收入情况上报当地价格主管部门。要严 肃查处超出规定折扣率购销药品的行为，对超过规定折扣率的非法药品差价收入， 要全部上缴财政；对典型安全，要公开予以曝光。 　　总之，要从降低药品虚高价格、规范销售费用开支、全面推行顺加作价、规 范药品折扣行为、完善医疗机构补偿机制、加强对折扣的检查监督等多方面采取 配套措施，既要严格规范生产经营单位的行为，明确政策，又要从实际出发，切 实解决医疗机构的补偿问题，确保按实际进价和规定差率顺加作价和规范折扣政 策的贯彻落实。 　　此外，为了促进医药工业技术进步，鼓励新药的研制开发和特殊药品的生产， 提高我国制药工业的管理水平和技术水平，经请示国务院同意，在坚持分类利润 率控制的前提下，适当放宽部分科技含量高的药品、用途特殊的药品利润率的限 制。对取得ＧＭＰ认证的企业生产的药品，实行优质优价。 三、进一步改进药品价格管理工作 　　药品价格整改是一项政策性强，难度很大的工作。各级价格主管部门必须从 全局出发，从有利于促进两个根本性转变出发，统一思想，提高认识，加强领导， 真正把深化药品价格改革、整顿药品价格秩序做为价格系统当前的一项重要任务， 不折不扣地抓好贯彻落实，切实抓出成效。同时，我们要进一步改进药品价格管 理工作，提高管理水平。 　　（一）严格按照管大、管少、管好的原则确定省管价格目录。在药品价格管 理上，我们首先要充分发挥市场形成价格的作用。凡是适合在市场上形成价格的， 要坚决放开。列入中央和地方政府定价管理目录的品种，要仅限于临床应用量大 面广、具有一定垄断性的少数基本治疗药品。不准为保护本地企业利益而扩大药 品价格管理的范围。也不准对外地生产企业进入本地市场进行价格上的限制。各 省对本省制定的药品价格管理目录要进行一次清理审查，凡是管理价格品种过多 的，要根据情况适当减少一些。今后，调整省管价格药品目录，要报国家计委审 核后方可公布。原则上，地（市）以下价格主管部门，不得制定药品价格。现行 列入地（市）以下定价的品种，要予以纠正。 　　（二）严格按照管理办法和国家确定的政策原则审定药品价格。各地在审价 过程中，列入政府定价的品种，凡有“虚价”的，要把出厂价格降到实际出厂价 的水平；降到实际价格后，生产企业利润率超过规定利润率水平的，要在两年内 逐步降到规定的利润率水平。对于企业按作价办法自主制定价格的药品，要督促 生产企业严格遵守利润率、销售费用率及折扣率的有关规定。不准为保护本地企 业的利益而虚高定价。 　　（三）完善药品价格登记公布制度。在《药品价格管理暂行办法的补充规定》 中，已明确建立药品价格公布制度，对列入中央和省管目录实行政府定价的药品 价格，要经价格主管部门公布。为防止生产企业对本地销售的药品规定低价、对 销往外地的药品制定高价牟取高利的做法，对企业自主定价的药品，也都要在产 地省级价格主管部门登记并公布。对未在产地登记的药品销地省级价格主管部门 也可以实行价格登记。各地登记公布的药品价格，要报国家计委备案，并向各省 级价格主管部门通报。要加强药品价格监测系统建设，把全部药品价格纳入监测 和公布的范围。各省、自治区、直辖市都要建立药品价格数据库，并向社会开放。 北京、河北、黑龙江省在这方面都有很多经验。在完善药品价格登记制度的同时， 取消销地对药品价格进行协调的作法。发现在各地市场销售的药品有虚高定价、 折扣过高的，要根据《药品价格管理暂行办法》、《药品价格折扣的暂行规定》 对有关生产、经营企业和医疗单位进行查处。 　　（四）各部门要紧密配合，统一步调，统一行动。推进药品价格改革，需要 有关部门的支持配合。对国务院批准国家计委提出的完善药品价格政策、改进药 品价格管理工作的意见，各地要向省、自治区、直辖市政府汇报，并向有关部门 通报，以取得当地政府的支持和有关部门的配合。各地要结合药品价格管理暂行 办法及其补充规定进行认真贯彻。我们鼓励各地结合当地的实际情况，积极主动、 创造性地工作。但各地的做法必须在国家计委统一的原则下进行，制定的具体管 理办法，不得与国家制定的政策原则相抵触、相违背。国家计委将加大对各地药 价整改工作协调指导的力度，对不严格执行药品价格政策、整改措施不得力、行 动迟缓的，将给予通报批评。 　　（五）继续做好药品价格检查工作。去年底，我委会同卫生部、原国家医药 管理局、国家中医药管理局、原国内贸易部联合发出了关于在全国开展药品价格 检查的通知，药品价格检查已取得初步成效。各地要按照有关药价整改的要求， 重点检查生产、流通及医疗单位按实际进价加规定的差率顺加作价的执行情况以 及规范折扣政策的执行情况。每个省要选择在药品价格整顿中顶风违纪、情节严 重、数额巨大的典型案例，上报国家计委并公开曝光。 　　（六）加强对药价改革相关政策的研究，积极促进各项配套改革。控制医药 费用上涨过猛的势头，是世界各国面临的共同问题。药价改革与控制医药费用上 涨的其它政策措施，如医疗保险制度改革、医药分业的体制改革、公费（保险） 报销药品目录的选定、处方药与非处方药的划分等，都有一定的内在联系。各地 价格主管部门要加强对药品价格改革相关政策措施的研究，并与有关部门加强配 合协作，以进一步改进工作，保证药价改革的顺利实施。 　　同志们！药品价格整改工作是当前的一项重要工作，也是社会各方面都十分 关心的热点问题。在社会主义市场经济条件下，规范药品价格管理，切实减轻群 众医药费负担，是一项十分复杂而艰巨的任务，也是一项长期的任务。各级价格 主管部门和各有关部门，都要有强烈的责任感、使命感，要加强学习，更新知识， 努力探索，提高水平，为促进医药卫生事业的健康发展做出我们应有的贡献。