１９９８年４月２９日 (三)主要经验和问题。 总结我国40多年的减灾工作，主要经验是： 1．各级政府的高度重视和支持，是减灾工作不断发展的重要前提。中央和地方 政府以最大限度地减轻人员伤亡、减少财产损失、保障经济发展和社会安定作为基本 目标，对减灾工作给予了高度的重视和支持，在统一组织和协调的基础上，投入大量 资金和人力进行减灾工程建设和抗灾救灾，并将减灾任务落实到国民经济和社会发展 的中长期规划和年度计划之中，确保了减灾工作的积极开展。 2．有关部门配合，全民广泛参与，是做好减灾工作的可靠保证。在大规模减灾 工程建设、抗灾救灾、灾后的恢复重建中，各有关部门的密切协作，中国人民解放军、 武装警察和预备役部队、公安干警及广大民兵的共同努力，人民群众的广泛参与，保 证了各项工作的顺利完成。 3．突出重点，兼顾一般，统筹安排，是减灾工作应该遵循的主要原则。坚持以 预防为主，防抗救相结合，集中资金，合理配置各种减灾资源，减灾与兴利并举，优 先安排对经济和社会发展具有重要意义的减灾工程项目，重点抗御对人民生命财产安 全和社会经济发展威胁最大的自然灾害。实践证明，这是减灾工作的一条重要原则。 4．充分发挥科技和教育的作用，是推动减灾工作的强大动力。加强减灾科学研 究，加速减灾科技成果转化，加快灾害管理现代化，广泛应用高新技术，提高了减灾 科技效益和综合减灾能力；加强减灾宣传教育，普及减灾知识，进行减灾培训，有效 地增强了全民减灾意识，为深入开展减灾工作打下了基础。 5．加强法制建设，是减灾事业顺利发展的客观需要。通过建立减灾法律法规体 系，制定有关灾害管理的法律、法规和预案，促进了减灾工作制度化、法制化建设。 我国减灾工作取得了很大成绩，但也存在一些需要注意的问题。主要表现在：减 灾工程建设不能满足国民经济快速发展的需要；各级政府的减灾规划还不够系统化、 规范化，减灾法规还需进一步完善；灾害评估技术和手段相对落后，减灾科技成果的 开发应用需要加强；灾害救援装备落后，救灾物资储备制度需要完善，灾害应急能力 亟待提高；减灾宣传、教育需进一步加强。 为保证国民经济的可持续发展和实现社会的全面进步，在加快经济建设的同时， 要高度重视减灾工作，大力发展减灾事业，以保证我国国民经济和社会发展战略目标 的实现。 二、减灾工作的指导方针、主要目标、任务和措施 (一)减灾工作的指导方针。 --为国民经济和社会发展服务。经济的持续稳定发展和社会进步是深化减灾工作 的基础，减灾工作的不断加强又为经济的发展和社会的进步提供有力保障。要特别重 视处理好减灾与经济建设的关系，坚持减灾工作与经济建设一起抓的原则。 --坚持以防为主，防抗救相结合。要进一步增强全民的减灾意识，在生产生活设 施建设中，都要考虑到减灾，要运用多种手段和措施，大力开展减灾建设，发挥各种 减灾工程的整体效益，积极推进综合减灾工作。 --把握全局，突出重点。要解决好减灾工作中关系全局的重大问题，集中有限资 源，加强重点减灾工程建设和重点地区的综合减灾工作，着重减轻对全局或区域发展 影响较大的自然灾害，同时探索减轻其他自然灾害的有效途径。 --充分发挥科学技术和教育在减灾中的作用。加强减灾基础和应用科学研究，加 快现有科研成果转化为实际减灾能力的进程，促进综合减灾能力的提高。减灾教育要 将普及教育和专业教育相结合，面向社会，提高全民的减灾知识水平。 --调动一切积极因素。必须发挥中央、地方和各行各业的积极性，在政府统一组 织和部署下，有关部门密切配合，企业和社会各界广泛参与，共同做好减灾工作。 --加强减灾国际交流与合作。要积极开展多渠道、多层次的减灾国际交流与合作， 不断改进和完善我国的减灾工作，提高我国在国际减灾领域的地位。 (二)减灾工作的主要目标。 减灾工作的主要目标是：通过建设一批对国民经济和社会发展具有全局性、关键 性作用的减灾工程，广泛应用减灾科技成果，提高全民减灾意识和知识水平，建立比 较完善的减灾工作运行机制，减轻各种灾害对我国经济和社会发展的影响，使灾害造 成的直接经济损失率显著下降，人员伤亡明显减少。 1．农业和农村减灾。贯彻把加强农业放在发展国民经济首位的指导方针，形成 较为完善的农业减灾体系。基本解决长江、黄河水患，其他主要江河水患得到有效控 制，北方部分地区严重缺水的矛盾得到缓解，基本控制水土流失、荒漠化、土壤次生 盐渍化和草场退化的加速趋势，减轻海洋灾害对农业的影响。农业的灾害设防达到抗 御中等自然灾害的水平，减灾科技成果得到广泛应用，村镇建设及乡镇企业的抗灾能 力也达到相应水平。通过农业综合减灾工程建设，提高农业和农村的综合减灾能力， 使农业生产的自然灾害损失率大幅度降低，农村人员因灾伤亡人数明显减少。 2．工业和城市减灾。基本完成全国县级以上城镇的综合减灾规划；城市及其建 (构)筑物和工程设施达到规定的抗灾设防标准；各种威胁工业生产发展和城市安全的 灾害得到有效治理或控制；重要城镇、工业基地、生命线工程和骨干企业具备抗御较 大灾害的能力，主要城市的基础设施和各类生命线工程达到遇中小灾基本不受影响， 遇大灾能够短期恢复。 3．区域减灾。初步形成较为完善的区域减灾工程体系，实现区域减灾工程与区 域经济建设的同步发展；重点区域的灾害损失率明显减少；高风险区综合减灾规划得 到实施，资源的开发基本实现规范化管理；人为次生灾害得到有效控制；减灾示范区 的成功经验在同类地区得到较大范围推广；综合减灾能力明显提高。 4．社会减灾。基本形成全国减灾法律法规体系；多种形式的减灾教育全面普及， 全民减灾意识明显提高，减灾科技和教育队伍基本满足各种层次的需要；灾情监测和 灾害信息系统得到进一步完善，备灾和灾害救援能力得到加强，保险成为灾害经济补 偿的重要手段，减灾科技成果得到广泛应用，政府减灾能力显著提高，初步形成国家 和地方现代化的减灾管理体系，使我国的减灾非工程建设接近和逐步达到世界先进水 平。 5．减灾国际交流与合作。广泛参与减灾国际行动，实现双边、多边国际交流与 合作的经常化，为推动国际减灾活动的持续发展作出贡献。 (三)减灾工作的主要任务和措施。 减灾工作的主要任务是：按照国民经济和社会发展总任务、总方针，围绕国民经 济和社会发展总体规划，加速减灾的工程和非工程建设，完善减灾运行机制，提高我 国减灾工作整体水平，推进减灾事业的全面发展。 为完成减灾工作的主要任务，需要采取的措施是： 1．进一步确立减灾在保障国民经济和社会可持续发展中的基础地位。各级政府 必须高度重视减灾工作，将其纳入国民经济和社会发展规划，结合本地实际，制定减 灾规划和灾害应急预案，并采取切实有效的措施，积极推进减灾工作。 2．明确减灾工作的重点。要把大中城市，对国民经济和社会发展具有全局性、 关键性作用的骨干工程，以及影响全国或较大区域的灾害作为减灾工作的重点，集中 力量，减少灾害损失，减轻灾害对国民经济的影响。 3．逐步完善国家减灾管理机制。国务院部际减灾协调机构要提高减灾综合协调 能力，国务院各职能部门要各负其责、密切配合、搞好协作，切实做好减灾工作。明 确中央与地方的责任，实行灾害分级管理，逐步形成完善的减灾管理体制。 4．充分利用现代科学技术，提高国家综合减灾能力。特别要加强对重大灾害的 监测和预警，提高灾害信息采集和快速处理水平，做好灾害评估工作，建立减灾信息 的共享机制；完善抗灾救灾物资储备制度，进一步加强综合减灾研究，提高抗御灾害 的应急能力。 5．加强减灾法制建设。积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法 规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化。 6．拓宽资金来源渠道，增加减灾投入。各级政府的减灾投入要与国民经济和社 会发展相协调，并随着国力的不断增强而相应增加；企业要加强灾害防范并积极参与 当地减灾建设；充分发挥保险对灾害损失的补偿作用；发扬“一方有难，八方支援” 的优良传统，加强民间的互助互济，建立社会化的灾害救援和救助机制。 三、减灾工作的重要行动 (一)农业和农村减灾。 工程减灾方面，要加强大江、大河、大湖的治理，以防御建国以来最大洪水为标 准，重点建设一批具有综合减灾效益的骨干水利工程；开展以农田水利为重点的农业 基础设施建设，大力推广以节水保墒为主要内容的旱作农业技术，提高农业的防洪、 抗旱、排涝能力；以水土保持和生态环境改善为主，继续实施三北、长江中上游和沿 海防护林、太行山绿化、防沙治沙等工程；加强生物灾害、风沙(尘暴)灾害、森林和 草原火灾的综合防治，以及畜牧业疫病、雪灾的预防；开展经济条件较好地区的村镇 和乡镇企业密集地区的综合减灾工程建设。 非工程减灾方面，要完成国家农业减灾规划，编制农业综合减灾区划；建设一批 推广和应用减灾实用技术的农业和村镇减灾示范区；加强灾害性天气、农林作物重大 病虫鼠害、畜牧业疫情、森林和草原火灾的监测预报和综合防治工作；建立和完善农 业自然灾害测报、灾情评估体系。 (二)工业和城市减灾。 工程减灾方面，抓好预防洪水、地震、台风、风暴潮、巨浪、滑坡、泥石流、崩 塌、塌陷、火灾等灾害的骨干工程建设，有效提高大中型工业基地、交通干线和通讯 枢纽、重要设施、生命线工程的防灾抗灾水平；完善企业的减灾体系，加强企业减灾 工程建设和危险源的管理，控制次生灾害发生；城市及其建(构)筑物和工程设施达到 国家规定的抗灾设防标准；全国重点防洪城市完成规定的防洪工程建设，其他有防洪 任务的城市也要使防洪能力明显提高。 非工程减灾方面，组织制定分行业的工业减灾规划和城市综合减灾规划，加强城 市生命线保障系统和应急系统的减灾建设，提高现代化建筑和设施的消防水平。 (三)区域减灾。 工程减灾方面，东部地区全面加强减灾工程建设，将区域减灾工程作为重要的基 础设施，重点搞好首都圈、沿海经济发达地区、人口稠密地区和主要粮棉产区的减灾 工程建设；中部地区重点搞好工农业生产基地和城市的减灾工程；西部地区重点搞好 基础产业和农牧业基地的减灾工程，保护生存和发展环境。 非工程减灾方面，科学划分灾害的高风险区并制定其综合减灾和资源利用规划； 选择一些对区域经济和社会发展影响较大、农业生产与工业生产发达的高风险地区， 建立综合减灾示范区；配合国家的扶贫战略，努力推动多灾贫困地区的综合减灾工作， 加快脱贫步伐。 (四)社会减灾。 加强国家对减灾工作的宏观管理，加快减灾立法的进程；编制各省、自治区、直 辖市的综合减灾规划；制定灾害风险区划；提高减灾综合信息的采集、处理、运用和 共享水平，完善重大灾害监测预警体系；加强减灾综合协调能力；制定重大自然灾害 的应急预案，完善灾害应急指挥、调度和通讯系统；建立健全减灾物资储备系统；开 展灾害综合评估工作，建立科学的灾害评估体系。 通过新闻媒介、各种刊物、文艺演出等多种形式广泛开展减灾宣传，增强全民的 减灾意识，加强中小学校的减灾教育，开展不同层次的减灾专业教育，提高灾害管理 人员水平。 加强减灾科研工作，重视对灾害形成、发生和发展的时空分布规律，灾害对环境、 经济与社会的影响和相互作用规律等基础理论研究；积极推进防治重大灾害的应用科 学和高新技术研究；加快减灾科技成果的转化，推动实用科学技术和卫星、遥感、地 理信息系统、全球定位系统等高新技术在减灾领域的广泛应用。 建立灾害保险机制，鼓励企业、个人参加灾害保险，增强社会对灾害的承受能力； 积极推动救灾捐赠工作的经常化和社会化，提倡民间的互助互济活动，鼓励社会团体 广泛参与减灾工作；采取切实措施，帮助老人、未成年人、残疾人等社会特殊群体提 高抗灾能力；完善中央与地方的灾害医疗体系，提高医疗机构的抗灾和应急能力。 (五)减灾国际合作。 工程减灾方面，鼓励在重大减灾工程建设中引进资金和先进技术，通过多种合作 方式建立各种类型的减灾示范区或示范工程。 非工程减灾方面，积极推动在政府减灾能力建设，信息交换，宣传、教育和人员 培训，科学研究和技术开发及国际人道主义援助等方面的国际合作。 加强减灾国际合作是我国减灾工作的重要内容。我国政府欢迎国际组织、各国政 府、社会团体以及个人参与我国的减灾建设，积极进行人员、资金、技术等多方面的 国际交流与合作，积极参与国际减灾活动，为更安全的21世纪而共同努力。 (注：本规划不合香港特别行政区及台湾省和澳门地区) 附件1 正在实施的减灾项目 1．长江三峡大坝工程 2．太行山绿化工程 3．三北防护林体系建设第三期工程 4．长江中上游防护林体系工程 5．全国防沙治沙工程 6．沿海防护林体系建设工程 7．草原综合治理工程 8．易灾牧区防灾减灾工程 9．全国水土流失防治工程 10．黄河小浪底大坝工程 11．淮河治理工程 12．太湖综合治理工程 13．农作物的重大病虫鼠害监测网络工程 14．农作物病虫害规划研究及灾情 15．长江三峡链子崖危岩体、黄腊石滑坡治理 16．中国重大地质灾害防治工程 17．新建工程抗震设防和现有未设防的建筑、工程设施及设备的抗震加固 18．京西北、晋冀内蒙古地区、江苏长江三角洲地区综合抗震防御体系区域规划 19．城市工程减灾基础研究 20．地震预报预警业务系统 21．地震重点监视防御区的震情监视与跟踪 22．数字地震台网、信息网、空间大地形变动态监测网 23．临震及震时应急预案 24．中国减轻地震灾害新技术和对策研究 25．灾害遥感监测与评估 26．工程结构的隔震与减震耗能技术 27．森林病虫害监视、预报与警报体系建设 28．森林防火监测、预报体系工程 29．中国土地荒漠化监测中心 30．全国灾情管理系统 31．海洋灾害预报警报系统 32．海洋灾害观测业务系统 33．灾害医疗应急管理系统建设 附件2 备选减灾项目 1．干旱灾害监测及预警系统 2．灾害性天气监测、预报、服务与灾害评估 3．控制和减轻病虫害、老少边穷地区植保扶助 4．中国南方森林植物检疫中心 5．人工防雹(增雨)与农业保险减灾的相关研究 6．全国和重点区域地震监测、震害预测、应急对策 7．中国减轻自然灾害中心 8，中国救灾物资储运与管理工程 9．中国减灾法律制定与实施 10．中国自然灾害区划和综合减灾区划的编制 11．减灾防灾投资效益研究 12．重大气象灾害短期预测评估方法及其应用系统 13．台风暴雨监测预报与减灾研究 14．通用灾情信息计算机软件研制 15．减灾应急通信系统 16．院前急救系统建设 17．海洋灾情评估系统建设 18．中国自然灾害保险区划及对策研究 19．全国减灾宣传 20．中国减灾教育培训基地建设 21．减灾应急广播电视系统 22．国家防汛抗旱指挥系统 23．地质灾害监测、预报系统及灾害评估系统建设 24，长江三角洲城市化地区综合减灾示范工程 25．中国高风险地区综合减灾研究 26．淮河流域水利工程效益评估与防灾对策研究 27．北京减灾规划及综合信息系统和数据库 28．云南滑坡泥石流综合防治示范工程 29．安徽省减灾信息、紧急救援及培训中心 30．山东省海洋安全防灾搜救中心 31．湖南省洞庭湖区特大洪水预警及应急救援系统 32．西藏雪冰冻害应急中心 33．环渤海地区综合减灾示范区建设 34．山东德州综合减灾示范区建设 35．陕西省宝鸡市综合减灾示范区建设 36．四川省广元市减灾中心