２００３年１２月４日　沪府发［２００３］６９号 各区、县人民政府，市政府各委、办、局： 　　现将《上海市城市总体规划（１９９９年－２０２０年）中、近期建设行动计划》 印发给你们，请认真贯彻执行。 附件：上海市城市总体规划（１９９９年－２０２０年）中、近期建设行动计划 　　在党中央、国务院的亲切关怀下，在市委、市政府的正确领导下，上海人民坚持 抓住机遇，与时俱进，团结拼博，锐意进取，努力开创了一条具有中国特色、时代特 征、上海特点的特大型城市现代化发展之路。十年来，上海城市功能和面貌发生了历 史性巨变。 　　一是城市功能进一步拓展，城市能级显著提升。 　　１９８６年国务院批复的上海市城市总体规划，明确提出上海是我国最大的港口 城市和重要的经济、科技、贸易、金融、信息、文化中心，进一步指明了上海现代化 建设的方向，为上海城市建设快速有序发展提供了重要保证。 　　２０世纪９０年代以来，上海紧紧抓住浦东开发、开放的历史机遇，掀起了城市 建设的新高潮。陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园 区以及一批现代化生活园区基本形成，浦东新区功能开发和形象建设取得令人瞩目的 成绩，南浦大桥、杨浦大桥等一批越江工程的建成，为进一步扩大对外开放、增强上 海城市的综合功能创造了有利的条件。 　　党的十四大明确提出了“尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”的战 略决策。上海围绕建设交通工程、调整工业布局、改造危棚简屋地区三大重点，加快 了大规模城市建设的步伐。一批展示现代化国际大都市面貌的标志性建筑拔地而起， 中心城集聚、辐射功能得到进一步加强，郊区经济实力明显提高，上海逐步从传统的 工商业城市转向国际经济中心城市，城市能级显著提升。 　　２００１年５月国务院正式批复并原则同意《上海市城市总体规划》（１９９９ 年－２０２０年）（以下简称“新一轮城市总体规划”），明确提出要把上海建设成 为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运如心之一，翻开了上海城市建设 发展新的一页。 　　二是城市产业结构进行重大调整，产业布局进一步优化。 　　上海坚决贯彻“三、二、一”产业发展方针，国民经济在产业结构调整和优化的 基础上保持快速健康的发展。第三产业持续快速的发展，中心城“退二进三”，强化 了中心城的综合服务功能，大大促进了现代服务业的发展，以浦西外滩和浦东小陆家 嘴为核心的中央商务区初步建成，一批跨国企业地区总部纷纷落户上海；第二产业从 “调整中发展”到“发展中调整”，工业新高地建设取得重大进展，四大产业基地框 架初步构筑，“１＋３＋９”国家级、市级工业区布局基本形成。传统城郊型农业向 现代都市型农业转变的步伐加快，郊区在城市发展中的地位和作用显著提高。 　　三是枢纽型和功能型设施建设步伐加快，基础设施体系基本形成。 　　城市基础设施建设向枢纽型、功能性设施建设快速提升。“三港两路”骨干工程 相继建成，为扩大对外交往和经济的辐射奠定了基础；以“申”字型高架道路、“半 环加十字”的轨道交通、“三横三纵”地面主干道路为骨架的中心城立体综合交通体 系基本形成，以莘奉金、沪青平、外环线为先行的郊区高速公路网络初步构成，沪宁、 沪杭、同三国道等高速公路相继建成，为上海城乡一体化的全面发展提供了有力支撑。 外高桥电厂一期工程、吴淞煤气厂、长江引水、黄浦江上游引水二期工程、外高桥集 装箱码头等一大批功能性的重点骨干工程按规划相继建成，为上海城乡一体化快速发 展、人民生活水平的不断提高提供了坚实保障。 　　四是城市环境大大改善，市民生活质量显著提高。 　　“３６５”危棚简屋改造任务全面完成。万里、春申等一批大型居住新区相继建 成，市区人均居住面积由９０年代初的６．６平方米，提高到２００２年底的 １３．１平方米。一批电力、供水、排水、防汛、燃气、通信等市政公用设施项目相 继建成，市民居住配套设施明显完善，生活更加富足。 　　第一轮环保三年行动计划的实施，有效促进了城市环境质量的改善。以苏州河综 合整治、清洁能源替代为重点的环境治理取得阶段性成效，苏州河干流黑臭基本消除， 大气环境质量明显提高；绿化建设从美化城市为主转向致力于改善城市生态环境和美 化城市并重，以延中绿地为代表的一大批公共绿地相继建成，形成中心城绿化“环、 楔、廊、园”全面建设的格局，市区绿化覆盖率达３０％，人均公共绿地达到７．６ 平方米，全市森林覆盖率达１２．２％，并将建成国家园林城市。 　　上海实施“科教兴市”战略，加快推进科技教育和各项社会事业改革，调整优化 教育和文化资源，相继建成了上海大剧院、上海科技馆、松江大学园区和上海市青少 年校外活动基地等一批多功能文化教育设施，卫生、体育、社会福利、人口和计划生 育等各项社会事业得到全面发展，市民生活质量有了显著提高。 　　基于上述建设成就，上海分别获得了“世界人居环境奖”和“联合国可持续发展” 殊荣。 　　近十多年，是上海城市建设力度最大、发展最快、成绩最显著的时期。城市规划 在城市建设中发挥了积极的作用。历届市委、市政府领导高度重视规划，在充分发挥 城市规划的先导作用，坚持规划工作的开创性、坚韧性、操作性相统一等方面，积累 了丰富经验。 　　第一，坚持规划先行，充分发挥城市规划的先导作用。 　　各级领导的规划意识极大增强。城市规划工作由市、区两级领导亲自抓，有关部 门协同抓，全社会共同关心规划，形成了上下一心、普遍重视规划的局面。城市规划 立足于与经济、社会发展的有机统一，综合调控作用明显增强。 　　１９８６年国务院批复的上海城市总体规划的实施，为２１世纪上海城市现代化 建设奠定了物质基础和基本框架。浦东新区总体规划的编制，有效地指导了浦东新区 的形象建设和功能开发。１９９２年开始组织编制的新一轮上海城市总体规划，在一 系列专题研究、征询意见和专家论证的基础上，于１９９９年初编制完成，２００１ 年５月，国务院正式批复同意。新一轮上海城市总体规划总结了改革开放以来上海城 市规划建设的经验，为上海描绘了今后２０年的发展蓝图。 　　第二，坚持规划编制的高起点和前瞻性，不断提高规划编制质量。 　　规划编制方式实行开放式、市场化运作，引入国际方案征集、规划方案招投标等 竞争机制，充分吸取国内外先进的规划理念，借助“外智”和专家咨询辅助决策，倡 导政务公开、公众参与，普遍提高了规划质量。 　　第三，坚持依法行政，不断提高规划管理的法治化水平。 　　依法治国方略的推进，法制建设的发展，具有上海特点的城市规划法规体系逐步 健全，以《上海市城市规划条例》为代表的一整套法规规章的制订，为规划实施提供 了法律保障。城市建设严格按照规划实施建设，严格按照法规实施管理，管理部门依 法行政，提高了规划管理的法制化水平。 　　第四，坚持体制创新，不断完善城市规划管理体制。 　　城市规划管理体制的变革，是实施和完善“两级政府、两级管理”体制的重要方 面，适应了特大城市现代化建设的发展需要。城市规划工作在“统一领导、统一规划、 统一规范、分级管理”下，推行“一张蓝图、一套法规、一个网络、一支队伍”的 “四个一”工程，市和区县形成合力，提高了规划系统的整体水平，促进了城市旧区 改造和新区建设，加快了城市发展目标的实现。 　　步入新世纪，我国加入ＷＴＯ和２０１０年上海世博会申办的成功，为上海新一 轮发展提供了新的机遇和挑战。但是，也必须清醒地看到，２１世纪是信息时代，知 识经济的发展和经济全球化，加剧了国际间的竞争，上海与纽约、伦敦、东京和巴黎 等世界级城市相比还有较大差距，建设现代化国际大都市的任务仍十分艰巨。 　　在当前城市发展中，一些新情况、新问题应引起重视。如中心城建筑容量过大， 高层建筑总量过多，布局不够合理；郊区三个集中推进力度不够，城镇规模小、布局 散等。为此，必须具有世界眼光，按照建设“四个中心”的战略目标，分析新形势， 研究新问题，明确新要求；必须站在国家战略高度，依靠全国、服务全国；必须加强 区域合作，融入长江三角洲，取得和长江流域的整体发展。 　　我们要抓住机遇，振奋精神、迎接挑战，全面实施新一轮上海市城市总体规划， 充分发挥城市规划在合理配置土地和空间资源方面的调控作用，扎扎实实地推进上海 “四个中心”建设，努力开创上海城市现代化建设新局面。 　　国务院在批复新一轮上海市城市总体规划中明确指出，上海城市建设与发展要遵 循经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略，以技术创新为动力，不 断增强城市功能，把上海建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市，国 际经济、金融、贸易和航运中心之一。根据国务院批复要求和新世纪上海城市发展的 新形势，编制上海市城市总体规划中、近期建设行动计划。本行动计划重点对今后３ 年、５年和８年的城市规划建设任务作出部署和安排。 　　一、指导思想、基本原则和总体目标 　　（一）指导思想和基本原则 　　１、指导思想 　　树立全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观，全面实施“科教兴市”战 略，认真贯彻“科技是第一生产力、人才是第一资源”思想，加快建立与国际大都市 相适应的新型产业体系、以“三港两网”为骨架的现代化城市基础设施体系、以促进 人的全面发展为中心的社会事业体系、与知识经济相适应的城市创新体系，大力提升 企业核心竞争力、国有经济主导竞争力、区域经济整体竞争力和城市综合竞争力，以 举办一届出色的世博会为动力，推动城市能级提升和布局调整，持续改善城市生态环 境质量，继续加快浦东功能开发，加快现代化国际大都市和“四个中心”建设。 　　２、基本原则 　　——坚持全面发展，促进经济社会发展相协调。加强社会事业发展规划，大力发 展科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业，坚持以人为本，在经济发展的基础上， 促进社会全面进步和人的全面发展。 　　——坚持区域协调发展，促进城郊一体化和长江三角洲地区连动发展。积极推进 长江三角洲城市群的联动发展，统筹上海的交通网络、产业布局、能源建设和环境保 护。立足于全市６３４０平方公里，合理安排人口布局、产业布局、城镇布局和重大 基础设施建设；中心城区要增加绿化、增加公共空间，减少容积率、减少建筑总量； 郊区要积极推进“三个集中”，加快工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模 经营集中。 　　——坚持可持续发展，促进经济社会发展和人口、资源、环境相协调。始终把环 境保护摆在城市规划和城市建设的突出位置，高标准、严要求，在产业布局、城镇发 展、土地开发和基础设施建设等各个方面，加大环境保护和土地等资源有效利用的力 度，使城市发展与资源、环境容量相适应，促进人与自然的和谐发展。 　　——坚持保护和开发并重，弘扬城市的历史文化。把历史文化风貌区和优秀历史 建筑保护作为城市规划工作的重要组成部分和当前规划工作的重中之重，完善保护规 划，健全保护法规，严格保护制度，在旧区改造和城市发展中，既要创造时代精品， 又要延续城市历史文脉，进一步弘扬城市精神和历史文化。 　　——坚持国际化、市场化、信息化、法治化发展。以举办２０１０年上海世博会 为动力，努力提高国际化程度；积极发挥市场配置资源的基础性作用和规划宏观调控 作用，建设与国际化大都市发展相适应、符合市场经济运行规则的城市规划管理体制、 机制和法制；加快实施信息化优先发展战略，推进信息技术的社会化应用，全面提高 城市信息化水平；推进依法管理，鼓励公众参与，不断优化综合发展环境，提高法治 化水平。 　　（二）总体目标 　　２１世纪头２０年，对上海来说，是一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要 战略机遇期。根据中央的要求，上海要建设成为社会主义现代化国际大都市和国际经 济、金融、贸易和航运中心之一，率先基本实现现代化。围绕这个宏伟目标，中、近 期上海要继续保持国民经济持续、快速、健康发展，国内生产总值年均增长率继续高 于全国２－３个百分点。到２０１０年，基本形成上海国际经济、金融、贸易和航运 中心的框架，形成与现代化国际大都市发展相适应的总体布局和主要标志。同时，要 举办一届成功、精彩、难忘的世博会。 　　１、总体布局 　　（１）人口布局 　　人口增长要与经济、社会发展需要和资源、环境容量相适应，充分考虑城乡二元 经济结构改变、长江三角洲城市群形成和交通设施改善对城市人口增长的影响。按照 ２０２０年总人口为２０００万左右的规模，考虑城市空间发展和重大基础设施建设。 　　加强人口综合调控，优化人口结构，提高人口素质。严格控制户籍人口增长，合 理调控非户籍常住人口规模，加强流动人口管理。 　　合理人口布局，严格控制中心城人口规模，加快中心城人口向郊区重点发展城镇 疏解，吸引农村人口向新城和中心镇集中。中心城常住人口２０１０年控制在８５０ 万人以内，２０２０年控制在８００万人以内。 　　（２）城镇布局 　　着眼于上海和长江三角洲城市群的整体发展，在市域６３４０平方公里内统筹考 虑中心城、新城、中心镇和一般镇的合理布局和建设发展。切实防止中心城向外蔓延 式发展和郊区沿交通线无序开发。中近期主要是： 　　中心城贯彻“双增双减”方针，进一步优化结构布局，加强生态环境和城市景观 建设，有力推进人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化；继续加快浦东新区的功 能开发。 　　郊区实施“三个集中”，依托大交通和大产业支撑，充分发挥郊区城镇在人口集 中、产业集聚、土地集约利用中的重要作用，突出重点，有序推进，集中力量建设新 城，规划形成若干个城市功能完善、产业结构合理、２０１０年人口规模在３０万人 以上的新城，充分发挥规模效益。 　　结合市级工业园区和高速公路节点、轨道交通站点，充分利用各城镇的历史基础 和发展优势，加快推进试点城镇建设，稳步发展中心镇和一般镇，形成一批相对独立、 各具特色的小城镇。 　　加强农村居民点规划与管理，积极调整规模小、布局散、占地多、环境差的农村 自然村落，加快推进农村居民点归并，大幅度减少农村居民点数量，促进人口向城镇 集中。 　　（３）产业布局 　　坚持贯彻“三、二、一”产业发展方针，继续巩固二、三产业共同推动经济增长 的格局，促进产业的融合、协调发展。中心城体现繁荣繁华，郊区体现实力和水平。 　　进一步完善和强化中心城的金融、商贸、信息、管理等功能，大力发展现代服务 业，适度发展无污染、高附加值都市型工业。加快浦东的功能开发。加快对老工业基 地改造和升级。 　　加快推进重大产业基地建设。张江微电子产业基地要成为全国规模最大、技术领 先、世界水平的集成电路生产和研发基地；安亭国际汽车产业基地要成为集汽车整车 与零部件生产、研发与科教、贸易与物流、汽车竞技体育与汽车旅游于一体的、具有 国际先进水平的综合性汽车产业基地；上海化学工业区石化产业基地要成为工艺先进、 生态和谐、效益领先、国际一流的石化产业基地；精品钢铁产业基地要建成我国最先 进的、具有国际竞争力的精品钢铁生产及研发基地；临港新城产业基地要成为具有国 际竞争力的高新技术产业、现代装备制造业和出口加工的新型产业基地；上海船舶产 业基地要建成具有国际竞争力，集常规船型优化、高新技术船型开发，高技术、高附 加值船舶制造，船用关键配套设备以及专业服务于一体的船舶产业基地。 　　继续推进国家级、市级工业园区建设。重点发挥高新技术对于产业发展的带动作 用，鼓励大型新增高技术、高附加值工业项目向“１＋３＋９”国家级、市级工业园 区集中，推进浦东的示范带动作用；进一步改善投资环境，加强试点园区建设。 　　加大乡镇工业区整合力度。结合乡镇行政区划的调整，逐步归并乡镇及乡镇以下 的工业区及零星工业点，推进工业向园区集中。限制乡镇及乡镇以下的工业区及零星 工业点的发展。 　　２、主要标志 　　（１）基本形成与现代化国际大都市功能相适应的新型产业体系。大力发展支柱 产业，促进经济增长；积极发展新兴产业，培育经济新增长点；优化发展基础产业， 努力改造传统工业；鼓励发展都市型产业，创造更多就业岗位。到２００７年，全市 人均国内生产总值达到７５００美元左右。 　　（２）基本形成以“三港两网”为骨架的现代化基础设施体系。充分发挥“三港、 两网”等枢纽型、功能性和网络化基础设施对于区域发展的集聚、辐射和带动作用， 加强与长江三角洲之间的城际交通、基础设施建设，为区域合作创造条件；发挥轨道 交通和重大基础设施对于市域城镇、产业发展的导向作用；加快生态环境建设，维护 生态安全，提高生态质量，建设生态型城市，不断增强城市可持续发展能力。 　　（３）基本形成以促进人的全面发展为中心的社会事业体系。重点建设与现代化 国际大都市相匹配的一流的教育、医疗、体育和国际文化交流中心，基本形成与现代 化国际大都市地位相适应的城市安全体系，市民的思想道德素质、科学文化素质和健 康素质明显提高；城乡居民收入不断增长，人民生活更加富足，精神文化生活更加丰 富。 　　（４）基本形成与知识经济发展相适应的城市创新体系。依托科技、依托人才， 不断增强科技创新能力，加快构筑人才高地，把经济社会发展转到依靠科技进步和提 高劳动者素质上来，基本实现国民经济和社会信息化建设，不断提高城市规划科技创 新能力和配置资源的水平。 　　二、主要任务 　　（一）科技教育 　　１、实施目标 　　实施科教兴市战略，优化配置各种资源，构筑科技创新平台，建成人才资源高地， 营造全社会重视和支持科技进步、创新进取、尊重保护知识产权的环境，增强城市综 合创新能力。到２００７年，基本建成适应现代科技发展要求的创新体系和学习型城 市。 　　（１）加速高新技术产业化，促进科研开发与经济发展融合。以培育新的经济增 长点和积极抢占科技发展制高点为目标，加强科技原始性创新，掌握一批具有自主知 识产权的核心技术。建立公共实验室、研发中心等科技平台，建成若干与国际接轨、 世界一流的高科技园区和国家重大科技项目。 　　（２）加强教育创新，加快教育发展，形成开放式、多层次的教育体系和终身教 育体制。全面推进高校布局结构调整，形成若干个大学园区。 　　（３）加大改革力度，建设人才资源高地。完善人才政策，优化调整人才资源结 构。加快引进和培养高层次、高科技人才。营造人才“柔性流动”的政策环境，便利 国内外创新人才的合理流动。 　　（４）大力推动信息技术在全市各行各业的广泛应用，发挥信息技术对科教兴市 的先导和基础作用。利用信息技术全面提高城市管理水平。 　　２、主要任务 　　（１）继续实施“聚焦张江”战略，完成“一区六园”等高新技术园区建设，加 速成果转化和科技企业孵化。２００７年，高新技术园区功能开发面积达到５０平方 公里，建成各类科技企业孵化器３０个以上。 　　（２）建成一批科教基础能力工程，推进集成电路、生物芯片、上海光源、动物 医学等一批重要的国家、地方研究中心、重点实验室建设。 　　（３）基本完成“２＋２＋Ｘ”的高校布局结构调整，构筑以复旦大学为核心的 杨浦大学城，建设以上海交通大学为重点的闵行紫竹科学园区以及松江大学园区、南 汇科教园区，做精做强若干所重点特色高校、一批强势学科、一批大学科技园和产学 研孵化基地。建成金山、南汇、崇明、奉贤４所重点寄宿制高中。 　　（４）推进科技信息化建设工程。运用网络，提高科技资源共享程度，建设数字 化设计与制造技术平台和城市管理信息系统。 　　（二）产业发展 　　坚持“三、二、一”产业发展方针，把握国际产业升级与转移加速的新趋势，大 力发展高增值、强辐射、广就业产业，发展清洁生产，走新型工业化发展道路，保持 二、三产业共同推动经济增长，在参与经济全球化中增强产业国际竞争力。到 ２０１０年，全市国内生产总值每年保持两位数增长。 　　１、第三产业 　　（１）实施目标 　　巩固发展第三产业，分阶段、有重点地推进现代服务业发展，进一步提升服务业 的能级和层次，增强现代化国际大都市综合服务功能。 　　（２）主要任务 　　Ａ、以浦东小陆家嘴和浦西外滩地区为核心，提升中央商务区功能，完善和强化 中心城的金融、商贸、商务功能，大力发展现代服务业。到２００７年，率先建成国 内的金融中心。 　　Ｂ、依托上海大口岸的优势，建成外高桥、浦东空港、西北和深水港四大物流园 区，积极发展第三方物流。２００７年，建成５－１０个现代化大型物流中心，基本 形成现代物流业的发展框架。 　　Ｃ、继续推进商业布局结构和经营业态调整，推动南京路、淮海路、四川路和徐 家汇、江湾－五角场等城市中心商业的繁荣繁华，奠定现代化国际购物中心的基础。 加快社区商业和郊区商业的发展。２００７年，建成５－１０个１０万平方米以上的 现代化大型购物中心；形成２０条适应现代消费趋势的专业特色街；改建或新建一批 国家级和区域级的大型商品交易市场。 　　Ｄ、大力开发国际国内旅游市场，加快发展现代旅游业。到２００７年，基本形 成中部、东北、东南、西南、西北五大旅游板块和若干个市级旅游度假区。 　　Ｅ、发展信息服务业和软件业，做大做强产业园区，加快软件出口。到２００７ 年，国家和市级软件产业园区的年经营收入均超过２０亿元，成为集研发、生产、服 务为一体的全国领先、布局合理的软件基地。 　　２、第二产业 　　（１）实施目标 　　强化科技进步和信息化对产业升级和传统产业改造的推动作用，强化不同产业融 合发展对产业创新的促进作用，积极发展优势产业，稳定均势产业，淘汰劣势产业。 逐步形成以高新技术产业为先导、装备制造业为骨干、原材料工业为基础、都市型工 业为配套的现代制造业体系。 　　（２）主要任务： 　　Ａ、加大中心城产业结构调整和产业升级的力度，整合、利用中心城科教资源优 势和综合服务优势，积极发展与现代化国际大都市中心城区发展相适应的高新技术产 业，加快形成产学研相结合的布局体系；结合城市就业与产业发展的紧密性，适度发 展无污染、高附加值的都市型工业。完成对吴松、桃浦和吴泾等老工业基地升级改造 和产业结构调整。 　　Ｂ、加快推进重大产业基地、国家级和市级工业园区建设。集中力量建设微电子 产业基地、国际汽车城、上海化工区、精品钢铁产业基地、临港新城产业基地和上海 船舶产业基地。继续推进“１＋３＋９”国家级、市级工业园区建设。充分发挥高新 技术对产业发展的带动作用，加强软件、生物医药等高新技术及研发创新基地建设， 推动上海产业层次的提高。进一步改善投资环境，提高服务水平，加强产业集聚，形 成具有国际竞争力的产业链和产业集群。 　　Ｃ、围绕新城、扣心镇等建设，加强城镇和产业的综合配套与协调发展。提高郊 区城镇的产业支撑和就业水平。加大乡镇村工业区、工业点的整合力度，推进工业向 园区集中、组团式布局，提高工业布局的集约度和规模效益。 　　３、第一产业 　　（１）实施目标 　　加快农业结构战略性调整，推进土地集约化、农业规模化经营，创新农业功能， 建设农业科技强市，增强农业综合竞争能力。到２０１０年，初步建成与上海国际化 大都市相适应的现代化都市型农业。 　　（２）主要任务： 　　Ａ、实施科技兴农战略，提高农业园区科技含量和组织化程度。 　　Ｂ、强化农业服务功能，大力发展种源农业、设施农业、创汇农业和生态农业， 为全国农业提供服务平台。 　　Ｃ、以建立人与自然和谐的生态环境为出发点，强化农业生态功能，为市民营造 “绿肺”。加快实施退耕造林，基本形成郊区农业用地由林木花卉、园艺蔬菜瓜果、 优质粮油各占约三分之一格局和养殖业“四个分区”布局。 (3)