【中华财税网2008/6/10信息】　今年5月31日是世界卫生组织发起的第二十一个世界无烟日。多年来，为了限制和减少烟草及其制品生产与消费、增加政府财政收入，世界各国普遍对烟草及其制品征收体现政府“寓禁于征”调控意图的烟草消费税或类似性质的烟草特别税，我国也不例外。不过，到今年6月1日，距离我国最近一次卷烟消费税政策的调整已有7年的时间。随着经济的发展，社会的进步，要求改革烟草税的呼声日益强烈。现行的烟草业税收政策存在哪些问题，应如何进行改革？ 

　　目前我国烟草业税收存在的主要问题 

　　国家税务总局税收科学研究所研究员石坚告诉记者，在我国，对烟草行业影响最大的税收是烟叶税和消费税。2006年4月28日我国颁布并开始实施《烟叶税暂行条例》，以烟叶税取代了烟叶特产税。而卷烟消费税政策则历经了三次大的调整，每一次调整都对烟草行业产生重大影响：1994年以前，烟草业与其他行业一样统一征收60%的产品税。1994年实行分税制后，将产品税改征增值税，并新增了消费税，烟草制品成为消费税的主要税目。 

　　1994年各类卷烟按出厂价统一计征40%的消费税。由于不同档次的卷烟都按照统一的税率40%征收，使得烟草生产企业更倾向多生产利润较高的高档卷烟，企业的产品结构由低档向高档转移，市场广阔的低档卷烟出现了供不应求现象。这一税收政策也使以生产低档卷烟为主的中小烟厂出现严重亏损。为了解决这些问题，国家从1998年7月1日起将卷烟消费税由单一税率改为差别税率，一类卷烟的税率提高了10个百分点，四、五类卷烟税率降低了15个百分点。这一政策实施后，低档卷烟产销量大幅度增加，一些中小烟厂的生产由于减税而复苏，高档卷烟比重大的大型名牌卷烟厂由于税负的增加利润大幅下滑，削弱了大企业原有的优势地位，使得小烟厂的关停并转变得更困难，给行业的组织结构调整带来了不利影响。此外，这一时期，卷烟消费税一直按照出厂价从价计征，并且只在生产环节征收，导致很多烟厂采用转移定价的方法规避纳税。2001年，为了促进烟草行业“扶优关小”的内部结构调整，政府又对卷烟消费税进行了第三次改革。将高档卷烟税率由50%降为45%，低档卷烟的税率由25%提高到30%，并对每箱加征150元的从量税，大幅度提高了低档卷烟的税负。这次调整对以生产中高档卷烟为主的名牌大企业影响不大，总体税负基本稳定。以生产低档卷烟为主的年产10万箱以下的中小企业出现严重亏损，这些企业纷纷关闭并退出了市场。此次还将计税办法从原来的从价计税改为从价和从量结合的复合计税办法，计税价格由出厂价改为调拨价或核定价，这在一定程度上减少了企业利用转移定价方式避税的空间。 

　　中国社会科学院财贸所研究员夏杰长认为，虽然历经几次改革，目前我国烟草业税收政策依然存在问题，主要表现在四个方面：一是烟叶税违背税收公平原则。2006年4月28日颁布并开始实施的《烟叶税暂行条例》，以烟叶税取代原烟叶特产税，但纳税人、纳税环节、计税依据等都保持了原烟叶特产税的规定不变。尽管烟叶税不直接向烟农征收，是在收购环节向烟草公司征税，但因为收购价为含税价，烟草公司往往通过压低烟叶收购价格而将最终税负转嫁到了烟农身上。烟农虽是靠种地为生的农民，但被排斥在享受免征农业税政策的农民之外。再加上种植业的弱质性，烟农的收益更加微薄和不稳定。这种分配的不平衡导致烟农始终处于不对等的弱势地位。二是在一定程度上导致地方财政扭曲。在现行涉及烟草业税收的分税制方面，烟草业税收与地方财政收入密切相关。由于烟叶税收入直接划归地方财政，导致地方政府为了征收烟叶税，往往一味追求烟叶产量而不顾市场需求。卷烟消费税在生产环节征收，使得卷烟生产地区获得的财政收益远远大于销售地区，使得各地卷烟生产量成了决定地方可支配财力的重要因素。这些原因导致地方政府对本地区烟草种植和卷烟工业的关注程度，大大高于烟草商业以及其他产业。三是烟草企业税收负担不均衡。卷烟生产企业税负重于卷烟销售企业。四是烟草品牌税收负担不均衡。我国卷烟生产企业数量众多，而且每家企业生产多种规格和牌号的卷烟。在这种情况下，完全由税务机关来核定每家企业每种品牌、每种规格卷烟的计税价格，常造成核定结果严重滞后于市场变化情况，从而导致各卷烟品牌间的税负不公和竞争扭曲。 

　　国家税务总局地方税司薛明兵表示，在现行分税制财政体制下，烟叶税制度及其分配方式，在一定程度上制约了烟草行业的整体发展。一是烟叶税与地方收入高度相关，致使地方政府对烟叶生产和流通进行强制干预，造成资源配置效率低，浪费严重。二是助长了烟草产品市场的地方保护主义，客观上分割了各地的烟草生产流通格局，制约了烟草企业实施真正意义的跨地区兼并重组与扩张。 

　　烟草业税改应兼顾相关各方利益 

　　夏杰长认为，我国烟草业税收的改革应该兼顾烟农、烟草企业、政府和消费者等各方面的利益。根据国情，我国烟草业税改的目的应该包括三个层次：一是控制吸烟，二是保证地方政府收入，三是减轻烟农负担和均衡烟草企业税负。其中，控制吸烟属于最高目标，保证地方政府收入、减轻烟农负担和均衡烟草企业税负是必须考虑的现实问题。尽管税收不是控制吸烟的唯一手段，但税收对引导人们的消费取向具有天然的调节作用，税收仍然是控制烟草消费的重要而可行的手段。 

　　石坚认为，烟草业税改面临体制性障碍，在短期内不可能一蹴而就，比较可行的办法是先从调整税率结构入手。 

　　夏杰长表示，目前烟草业税改的可行选择是取消烟叶税，然后提高卷烟消费税税率，两者前后衔接，并辅以配套措施。他分析说，当前继续征收烟叶税的主要原因是原烟叶特产税占地方政府税收收入的比重过高，若立即取消对产烟地区地方政府冲击太大。综合考虑当前的形势和条件，进一步改革烟叶税的方向是逐步降低烟叶税税率然后过渡到彻底取消，并按总额不变的原则相应提高卷烟消费税税率。同时，有必要改变卷烟消费税的征收环节，来调整税收分配，即将现行的由生产环节征收改为在生产及批发两个环节征收，并将其改为中央与地方共享税种。在生产环节征收的卷烟消费税划归中央财政，在批发环节征收的卷烟消费税划归地方财政。 

　　薛明兵则认为，目前应完善烟叶税政策。一是改革烟叶收购计划价格制定办法，二是大幅度提高税率，严格征管。为减少全社会的烟草消费，应大幅度提高烟叶税税率，以经济手段来限制和引导健康消费。同时，严格税收征管，加大处罚力度，借助信息化手段，全面及时掌握烟叶生产、收购情况，确保征收的有效性。改革税收收入分配制度。现行烟叶税的征收依据是国务院的暂行条例，法律效力较低，应提升烟叶税的法律地位。