２００４年５月２６日　审发［２００４］３９号 国务院： 　　为了解目前税务部门税收征管质量状况，２００３年９月至２００４年１月，我 署组织了对黑龙江、上海、江苏，湖南、四川、甘肃等１７个省（区、市）税源比较 集中的３５个市（地）２００２年１月至２００３年９月税收征管情况的专项审计调 查，重点抽查了７８８户企业的纳税申报、税款缴纳、税收优惠政策执行以及税收流 失等情况。现将调查情况报告如下： 　　一、基本情况 　　此次审计调查的７８８户企业，大都是财务制度比较健全、财务管理相对较好的 重点税源大户，纳税规模占３５个市（地）税收收入的２０％左右，年实现税收超过 百万元的企业占９０％以上。其中，股份制企业３６７户，占４６．５７％；国有企 业２１８户，占２７．６６％；涉外企业１１２户，占１４．２１％；集体企业５２ 户，占６．６０％；其他企业３９户，占４．９５％。 　　调查结果：７８８户企业２００２年实现税收１１７３．４７亿元，缴纳税款 １１０５．０３亿元，少缴税款１３３．８５亿元；２００３年１至９月实现税收 １０３７．７８亿元，缴纳税款９７８．８２亿元，少缴税款１１８．９４亿元。其 中存在违规涉税问题的企业５３２户，占调查企业总数的６７．５１％。 　　基本评价：近年来各级税务部门积极推进各项税收征管改革，税收征管质量和水 平不断提高，有力地促进了税收的持续快速增长，但税收征管中仍存在一些问题，主 要是：税务部门人为调节税收进度、企业纳税申报不实、一些地方政府干预税收征管。 从企业经济性质分析，集体和股份制企业少缴税款现象较为严重，２００２年这两类 企业少缴税款分别占其实现税收的２４．７１％和１６．５５％，２００３年１至９ 月少缴税款分别占其实现税收的１７．９５％和１８．２８％（见表１）从收入级次 分析。地方税的征管质量不如中央税和共享税（见表２）这些财务健全的重点税源企 业税收征管质量尚且如此，财务不健全的小型企业情况更不容乐观，税收征管质量亟 待提高。 　　表１：２００２年至２００３年９月企业纳税情况分析（按经济性质）（略） 　　表２：２００２年至２００３年９月企业纳税情况分析（接收入级次）（略） 　　二、主要问题 　　（一）税务部门受税收计划和地方财政预算刚性等因素影响，人为调节税收进度。 一些税务部门在完成上级下达的年度税收计划的情况下，人为控制税收入库进度，将 税源留在企业７８８户企业中有３６４户（占４６．１９％）存在此类问题。 ２００２年底和２００３年９月末，分别有１０６．３２亿元、１０２．９５亿元应入 库税款因此未征收入库。其主要表现：一是在企业货币资金充足的情况下，税务机关 有税不征。如云南省安宁市国税局在昆明钢铁集团有限责任公司银行存款余额超过８ 亿元的情况下，将其２００２年１至１１月应纳税款１５，３８５．３９万元，延迟 到２００３年征收入库；湘潭市国税局在湘潭钢铁集团有限公司２００２年底货币资 金达３亿多元的情况下，未将其新增加的增值税欠税３，０８３．６５万元征收入库。 二是违规批准缓税，将税款延期入库。如２００２年黑龙江省国税局对大庆油田有限 责任公司、哈药集团等１２户生产经营状况良好、有充足货币资金的企业，采取逐月 或逐季批准缓征的方式，累计缓税达１５５亿元，占当年１２户企业应征税收的 ８６．１１％，其中年底仍未入库３７．７２亿元。三是利用税款过渡户和违规退库 等方法调节收入。如上海市税务局黄浦区分局以上海黄浦住安建筑工程有限公司名义 开设银行账户，并通过该户调节税收收入，２００２年１月至２００３年９月，从国 库中退到该账户的月平均税款余额为２０，７０９万元。哈尔滨市地方税务局香坊分 局对黑龙江移动通信公司２００２年底已申报入库的个人所得税５５９．７万元，以 “误收退税”的名义退库，２００３年１月又重新征入库。 　　另外，在经济欠发达的内蒙、江西、四川等地区，税务机关为完成税收计划，征 收“过头税”１０．０２亿元。如四川省德阳市什邡县地税局２００２年根据县政府 保财政收入基数的要求，多征德阳蓝剑包装股份有限公司企业所得税１５５０万元， 占该企业应缴企业所得税２０３万元的７．６４倍。 　　审计调查还发现，国税、地税部门由于受各自税收计划的影响，对同一纳税人分 别存在少征和多征两方面的问题。如河北省新乐地税局在石家庄新乐国人啤酒有限公 司２００３年９月末欠缴“两税”（应由国税局征收）１．３３亿元的情况下，多征 城建税和所得税１，８５９万元。湖北省红安县地税局在红安卷烟厂２００２年１２ 月底欠缴“两税”２２，３５８万元的情况下，多征城建税４，５２２万元。 　　（二）企业会计核算和纳税申报不实，导致税收严重流失 　　２００２年至２００３年９月，７８８户企业中有１００户（占１２．６９％） 存在核算、申报不实以及骗取税收优惠等，由此少缴税款１４．２５亿元。主要表现： 一是企业采取违规核算等手法，少申报和缴纳税款。如２００２年中国石油天然气股 份有限公司大庆石化分公司采取少计收入、多列成本的手法，少计增值税、所得税等 税款１，４７１．５２万元。南京市玄武区城建建设综合开发有限公司等４户企业， 截至２００３年９月未及时结转已完工项且利润，少缴纳企业所得税 ４，５００．９７万元。审计调查发现，部分由地方政府出资兴办的企业，少申报和 缴纳税款情况更为严重。如江苏省国信资产管理集团有限公司是代表江苏省政府行使 国有资产出资人职能的企业，其所属国际信托公司、投资管理公司２００２年少申报 各项税收９，５２０．４４万元。江苏交通产业集团有限公司是江苏省政府用预算外 交通资金投资成立的企业，自１９９８年成立以来，一直未办理所得税纳税申报，少 申报所得税１９，８５０万元。二是有的企业利用优惠政策少缴税款。如海南鲁能广 大置业有限公司将其关联企业在岛外的购销业务利润转到海南核算，以享受海南经济 特区所得税优惠政策，２００２年获所得税减免１，５６２．４６万元。海南汽车制 造有限公司和一汽海南汽车有限公司２００２年申请减免税时，上报的岛内岛外销售 比例与实际不符，多享受“地产地销”增值税减免１４，０８１．５５万元。 　　（三）地方政府干预税收政策放行情况仍然存在 　　在调查的３５个市（地）中有１９个市（地）存在地方政府干预税收政策执行以 及越权减免税问题。调查的７８８户企业中有４６户（占５．８３％）享受地方政府 越权批准的各类减免税政策。如内蒙古自治区政府自定税收优惠政策，对高新技术企 业和横向联合企业实行“减免五年企业所得税”和“三年免征两年减半企业所得税” 的办法。２００２年至２００３年９月来，该区税务部门据此批准减免８户企业所得 税４，９３６．７４万元。２００２年至２００３年９月，陕西省财政厅、地税局、 国税局等五家单位经省政府批准，对陕西金秀交通有限公司取得的公路运营收入，由 税法规定的５％税率改按３％的税率征收营业税及附加，致使该公司少缴税款２７７ 万元。２００２年，杭州市萧山地税局依据地方政府政策，将国家对新办劳动就业服 务企业的所得税优惠政策扩大到２１户非劳动就业服务企业，减免所得税 １，７４１．３５万元。 　　审计调查还发现，部分地方政府为吸引投资，违反国务院规定自行制定税收返还 政策，不仅损害了税法的严肃性，而且加剧了企业的不公平竞争，导致一些企业为追 逐税收优惠，在地区间无序流动。如呼和浩特市和林县盛乐经济开发区自定税收返还 政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅２００２年返还蒙牛乳业股份公 司税款就达４，９００多万元。 　　（四）税务部门征管不力，造成税收大量流失 　　调查的７８８户企业中有１６９户（占２１．４５％）由于税务部门征管不力， 导致税收流失２７．６０亿元。主要表现：一是部分税务机关擅自扩大优惠政策执行 范围，或变通政策违规批准减免税。审计抽查发现，有８３户存在此问题，共少征税 款２０．５２亿元。如２００２年至２００３年９月，上海市浦东新区地税局对在浦 东新区内注册、区外经营的上海市烟草贸易中心卷烟经理部，按浦东新区优惠政策减 免企业所得税２２，９１４万元；上海市国税局、地税局第六分局在上海农工商超市 有限公司税收优惠政策期满、当年新安置待业员达不到国家规定比例的情况下，批准 该公司减半征收企业所得税，少征税款１３，３３３万元。二是对企业纳税申报审核 不严，导致税收流失。如截至２００３年６月底，内蒙古伊敏华能东电煤电公司在申 报纳税时，将向关联企业借款超过其注册资本５０％部分的利息支出，全部在税前列 支，税务人员审核不严，致使企业少缴所得税４，６２２．７５万元。三是稽查查补 税款不按规定加收滞纳金。无锡市国税局稽查局２００２年对稽查案件查补税款全部 未征收滞纳金，据对该局２００２年至２００３年９月稽查案件中涉税金额前２１名 企业统计，应征未征滞纳金达１，５４９．８６万元。四是部分税收优惠政策多环节 审批、多头管理，税务机关具体执行政策时把关不严，导致部分纳税人钻“空子”， 造成国家税收流失。如南京市科学技术局将从事商品流通的南京医药股份有限公司， 经营手机、销售、娱乐、印刷等业务的南京鸿兴达通信实业有限公司，从事长江货运 的南京水运实业股份有限公司等，认定为高新技术企业，２００２年至２００３年９ 月，税务部门据此批准减免税５，６６７．８万元。 　　三、审计建议　　 　　（一）进一步完善税收工作考核机制，努力构建依法治税的税收征管环境。目前， 各级税务机关在制定和分配税收计划工作中，仍采取“基数加增长率”的模式，这样 做有其历史的原因，对税收的持续快速增长也发挥了一定的积极作用。但计划与实际 往往存在较大出入，且税收计划完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工 作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一 种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划后，为防止基数过大，往往 延压税款，而在完不成税收计划时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到 依法治税。为此，建议国家税务总局进一步完善税收管理机制，逐步以税收征管综合 质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证税务部门依法治税，杜绝人为调节 税收入库进度现象的发生。 　　（二）严管重罚，加大对偷逃税行为的处罚力度。在目前自主申报纳税的税收征 管模式下，对偷逃税行为的处罚力度，直接影响税收征管秩序。从这次调查情况看， 由于税务机关对偷逃税行为处罚不力，在一定程度上助长了纳税人偷逃税的主观故意。 在调查的７８８户企业中，２００２年有１５７户企业的偷逃税行为被查处，税务机 关仅对其中的４８户处以罚款，对５２户加收滞纳金，处罚率和滞纳金加收率（按户 次）分别仅为３０．５７％和３６．３１％，远远低于税法规定的处罚标准。这样的 处罚对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，起不到震慑作用。建议各级税务机关对 偷逃税行为要严格执法，以保证税法的严肃性。 　　（三）强化征管，建立严格的责任追究制度。目前执法不严、征管不力，已成为 税收征营中带有一定普遍性的问题。究其原因，虽然存在地方政府干预、征管手段落 后等外部因素，但税务系统对税收执法行为缺乏严格的责任追究制度也是一个重要原 因。建议国家税务总局尽快建立严格的责任追究制度，在依法赋予税务机关和税务人 员征管权利的同时，明确其应该承担的责任，使税收征管权利和责任相统一。 　　以上报告已征求国家税务总局意见。如无不妥，我署将在适当时候对外公告。 (3)