２００４年１２月９日　林策发［２００４］２２２号 各省、自治区、直辖市林业（农林）厅（局），国家林业局各直属事业单位：　 　　为贯彻落实国务院《关于贯彻实施〈中华人民共和国立法法〉的通知》提出的 “各地方、各部门也要依法建立健全规章和规范性文件的备案审查制度，切实解决 ‘依法打架’问题”和《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发 ［２００４］１０号）的有关精神，我局发布了《全面推进依法治林实施纲要》（林 策发［２００４］１９６号），对各级林业行政主管部门建立规范性文件发布前的审 查和发布后的备案制度提出了明确要求。为进一步贯彻实施好这一制度，现将有关具 体工作事项通知如下：　 　　一、充分认识实施林业规范性文件前置审查和备案制度的重要性　 　　首先，这是全面推进林业依法行政的重要措施。林业行政主管部门作为各级人民 政府的行政职能机关，除了负责贯彻实施林业法律法规以外，还需要根据实际情况， 随时制定和实施各项林业政策。法律法规已经有明确规定的需要依照执行，没有具体 规定的则需要通过制定各类规范性的文件进行政策规范和调节。林业规范性文件规定 的各项政策是林业法律法规和规章制度的延伸和补充，是具体行政行为的规范，也是 各级林业行政主管部门依法行政的一项重要依据。因此，建立规范性文件发布前的审 查和发布后的备案制度，对规范林业行政主管部门权力的产生和运作程序，构建权威、 高效、公正、廉洁的林业行政体制，做到林业行政权力“授予有据、行使有规、监督 有效”，防止林业行政权力的缺失和滥用，提升林业行政主管部门的执法权威和社会 公信力等都具有十分重要的积极作用。这是全面推进依法治林的客观需要，是保障林 业持续快速协调健康发展的一项具体措施。　 　　其次，这是保障法制统一性、政策连续性和一致性的重要举措。林业政策由于具 有范围的广泛性，内容的复杂性，执行的有效性，实施的一致性等特点，需要有一个 专门机构负责对规范性文件的合法性进行严格把关，统一政策发布的口径。既要使发 布的规范性文件内容符合有关法律法规和规章的规定，又要能够解决实际问题，满足 各项林业工作的现实需要，预防和制止法律依据不足、甚至与法律法规或上级规范性 文件相抵触的不规范的文件出台，以避免“政出多门”和“相互打架”等情况发生。 否则，不仅会损害群众利益，影响政府形象，甚至还可能造成严重的法律后果。　 　　第三，这是加强制度建设，保障层级监督和指导，沟通政策制定和行政信息交流 的需要。加强制度建设需要通过制定和发布各类规范性文件来实现，规范性文件质量 的高低直接关系到制度建设的优劣成败。通过实施林业规范性文件的前置审查和备案 制度，对克服层级制定的规范性文件内容不协调、监督和指导不及时等情况发生，防 止有关制度交叉，避免自身内耗，降低行政成本，提高制度建设质量，保证林业规范 性文件的权威性等都具有十分重要的现实意义。　 　　二、规范性文件前置审查、备案的范围和审查原则　 　　本通知所称林业规范性文件是指：以各级林业行政主管部门名义发布实施的，能 够反复适用，对规范公民、法人或者其他组织行为具有普遍约束力的文件。这些文件 都应当纳入前置审查和备案的范围。　 　　规范性文件审查应当坚持“合法原则、合理原则、效能原则和一致原则”，具体 审查标准是：　 　　（一）是否符合宪法、有关法律、法规和规章规定，以及国家的方针政策规定；　 　　（二）是否符合以生态建设为主的林业发展改革方向；　 　　（三）是否与已经发布实施的规范性文件规定的内容协调一致，是否采取了立新 废旧的措施；　 　　（四）是否超越了本级林业行政主管部门的法定职权；　 　　（五）其他涉及有关法律法规和规章规定需要审查的内容。　 　　三、规范性文件前置审查、备案的实施机构和程序　 　　各级林业行政主管部门是林业规范性文件的发布实施主体，其政策法制工作机构 具体负责规范性文件发布前的审查和发布后的备案工作。　 　　规范性文件送林业行政主管部门领导签署发布之前，应当先送政策法制工作机构 进行审查。政策法制工作机构依照审查原则和标准进行审查，并提出审查意见。与审 查原则和标准一致的，应当予以同意；与审查原则和标准有矛盾的，应当提出进一步 修改的意见和理由，建议起草单位进行修改；政策法制工作机构与起草单位不能够达 成一致意见的，应当将审查情况报告林业行政主管部门领导。　 　　林业规范性文件发布后，应当严格履行备案制度。在一个月内将规范性文件、有 关说明一式三份及电子文本送本级和上一级政策法制工作机构备案。　 　　上一级林业行政主管部门政策法规机构按照审查的原则和标准，发现报送的规范 性文件存在问题时，应当不予备案。在经过本级林业行政主管部门领导同意后，可以 向制定机关提出处理意见，并通知制定机关。　 　　林业规范性文件公布后，应当及时在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公 布。　 　　四、几点要求　 　　（一）各级林业行政主管部门要高度重视林业规范性文件的审查和备案工作。林 业规范性文件的前置审查和备案工作是一项全新的工作，事关大局，各级林业行政主 管部门要加紧制定相应的工作制度，将林业规范性文件的前置审查和备案作为各级林 业行政主管部门制度建设的一项重要内容来抓，落实责任，明确任务，保证效果。我 局将适时开展对此项工作的监督检查，并定期公布各省、自治区和直辖市林业行政主 管部门的审查和备案工作情况。　 　　（二）各级林业行政主管部门的政策法制工作机构要切实履行职责，发挥好参谋、 助手和法律顾问的作用。实施林业规范性文件的前置审查和备案制度，是实施依法行 政的需要，是新时期林业发展对林业政策法制机构提出的客观要求和赋予的重要任务， 各级林业政策法制工作机构一定要切实承担起责任，严格依法审查和备案，确保法制 的统一，林业政策的连续和一致。在工作中要特别注意处理好林业改革创新与已有法 律制度规定、政策的前瞻性和适时性与法律的稳定性之间的关系，处理好与规范性文 件起草部门之间的业务协调关系，切实提高规范性文件制定的质量和水平。　 　　（三）适时开展规范性文件的清理工作。随着新的法律法规和规章的不断颁布实 施，以及林业发展改革的不断深入，规范性文件规定的内容也在不断变化。因此，各 级林业行政主管部门政策法制工作机构应当建立一个制度，每隔三五年定期地对已经 发布实施的规范性文件进行清理，及时废止、修改不适应实际工作需要的规范性文件， 以保障林业各项建设的顺利发展。 　　各地在贯彻执行林业规范性文件前置审查和备案制度具体工作中的有关情况和问 题，请及时报告我局。　 (3)