２００４年１１月１０日　发改环资［２００４］２５０５号 各省、自治区、直辖市及计划单列市、副省级省会城市人民政府，国务院各部门、各 直属机构，解放军总后勤部，有关行业协会，有关单位： 　　为贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，树立和落实科学发展观， 推动全社会大力节能降耗，提高能源利用效率，加快建设节能型社会，缓解能源约束 矛盾和环境压力，保障全面建设小康社会目标的实现，我委组织编制了《节能中长期 专项规划》。经报请国务院同意，现印发你们，请结合实际情况贯彻落实，并将落实 情况及时反馈我委。 附件：节能中长期专项规划 　　前　言 　　节能是我国经济和社会发展的一项长远战略方针，也是当前一项极为紧迫的任务。 为推动全社会开展节能降耗，缓解能源瓶颈制约，建设节能型社会，促进经济社会可 持续发展，实现全面建设小康社会的宏伟目标，特制定本规划。 　　规划期分为“十一五”和２０２０年，重点规划了到２０１０年节能的目标和发 展重点，并提出２０２０年的目标。 　　规划分五个部分：我国能源利用现状，节能工作面临的形势和任务，节能的指导 思想、原则和目标，节能的重点领域和重点工程，以及保障措施。 　　节能专项规划是我国能源中长期发展规划的重要组成部分，也是我国中长期节能 工作的指导性文件和节能项目建设的依据。 　　（说明：规划采用了国家统计局对２０００年、２００２年能源生产、消费总量 及ＧＤＰ能耗等相关数字的初步调整数。） 　　目　录 　　一、我国能源利用现状 　　（一）能源消费特点 　　（二）能源利用情况 　　（三）节能工作存在的主要问题 　　二、节能工作面临的形势和任务 　　三、节能的指导思想、原则和目标 　　（一）指导思想 　　（二）遵循原则 　　（三）节能目标 　　四、节能的重点领域和重点工程 　　（一）重点领域 　　（二）重点工程 　　五、保障措施 　　（一）坚持和实施节能优先的方针 　　（二）制定和实施统一协调促进节能的能源和环境政策 　　（三）制定和实施促进结构调整的产业政策 　　（四）制定和实施强化节能的激励政策 　　（五）加大依法实施节能管理的力度 　　（六）加快节能技术开发、示范和推广应用 　　（七）推行以市场机制为基础的节能新机制 　　（八）加强重点用能单位节能管理 　　（九）强化节能宣传、教育和培训 　　（十）加强组织领导，推动规划实施 　　一、我国能源利用现状 　　（一）能源消费特点 　　２００２年，全国一次能源消费总量１５．１４亿吨标准煤，比１９９０年增加 ５．２７亿吨标准煤，增长５３％，年均增长３．６％。其中，煤炭占６６．３％， 石油占２３．５％，天然气占２．６％，水电、核电占７．６％。 　　我国能源消费呈以下主要特点： 　　１．能源消费以煤为主，环境问题日益突出。２００２年，煤炭消费量１４．２ 亿吨，比１９９０年增长３４％，年均增长２．５％。近７０％的原煤没有经过洗选 直接燃烧，燃煤造成的二氧化硫和烟尘排放量约占排放总量的７０－８０％，二氧化 硫排放形成的酸雨面积已占国土面积的三分之一；化石燃料二氧化碳排放是我国温室 气体的主要来源。 　　２．优质能源比重上升，石油安全不容忽视。２００２年，石油、天然气、水电 等优质能源消费量占能源消费总量的３３．７％，比１９９０年提高９．９个百分点， 其中石油占消费总量的比重由１９９０年的１６．６％提高到２３．５％，提高 ６．９个百分点。“九五”以来交通运输用油呈快速增长态势，特别是营运运输用油， 年均增长速度大大高于同期国内生产总值的增长速度。我国自１９９３年开始成为石 油净进口国以来，对外依存度逐年提高，２００２年石油净进口量８１３０万吨，对 外依存度达３２．８％。 　　３．工业用能居高不下，结构调整任重道远。２００２年，一、二、三产业和生 活用能分别占能源消费总量的４．４％、６９．３％、１４．９％和１１．４％。其 中，工业用能占６８．３％，自１９９０年以来始终保持在７０％左右的水平，虽然 统计口径不完全可比，但与国外能源消费构成相比，我国工业用能比重明显偏高。在 推进工业化的进程中，调整经济结构的任务十分艰巨。 　　４．生活用能有所改善，用能水平仍然很低。２００２年，城乡居民生活用电 ２００１亿千瓦时，天然气和煤气１７７亿立方米，液化石油气１１６９万吨，占生 活用能的比重分别由１９９０年的３．７％、１．６６％、１．７２％上升到 １４．４％、６．８％、１１．８％。但用能水平仍然很低，人均生活用电量１５６ 千瓦时，仅相当于日本的７．７％，美国的４％。 　　（二）能源利用情况 　　改革开放以来，在党中央、国务院“能源开发与节约并举，把节约放在首位”的 方针指引下，各地区、各部门和各企业单位大力开展节能工作，取得明显成效。 　　１．能源利用效率有所提高。 　　单位产值能耗。按１９９０年不变价计算，每万元ＧＤＰ能耗由１９９０年的 ５．３２吨标准煤下降到２００２年的２．６８吨标准煤，下降５０％，年均节能率 为５．６％。 　　单位产品能耗。２０００年与１９９０年相比，火电供电煤耗由每千瓦时４２７ 克标准煤下降到３９２克标准煤，吨钢可比能耗由９９７千克标准煤下降到７８４千 克标准煤，水泥综合能耗由每吨２０１千克标准煤下降到１８１千克标准煤，大型合 成氨（以油气为原料）综合能耗由每吨１３４３千克标准煤下降到１２７３千克标准 煤。单位产品能耗与国际先进水平的差距分别缩小了６．１、３７．１、１８．７、 ３．１个百分点。 　　能源效率。２０００年能源效率为３３％，比１９９０年提高５个百分点。其中， 能源加工、转换、贮运效率为６７．８％，终端能源利用效率为４９．２％。 　　２．节能取得明显的经济和社会效益。 　　按环比法计算，１９９１－２００２年的１２年间，累计节约和少用能源约７亿 吨标准煤，能源消费以年均３．６％的增长速度支持了国民经济年均９．７％的增长 速度。节约和少用能源相当于减少二氧化硫排放１０５０万吨。节能对缓解能源供需 矛盾，提高经济增长质量和效益，减少环境污染，保障国民经济持续、快速、健康发 展发挥了重要作用。 　　３．能源利用效率与国外的差距。 　　单位产值能耗。据有关机构研究，２０００年按现行汇率计算的每百万美元国内 生产总值能耗，我国为１２７４吨标准煤，比世界平均水平高２．４倍，比美国、欧 盟、日本、印度分别高２．５倍、４．９倍、８．７倍和０．４３倍。 　　单位产品能耗。２０００年电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织 ８个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高４０％，如火电供电煤耗高 ２２．５％，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高２１．４％，铜冶炼综合能耗高６５％， 水泥综合能耗高４５．３％，大型合成氨综合能耗高３１．２％，纸和纸板综合能耗 高１２０％。 　　主要耗能设备能源效率。２０００年，燃煤工业锅炉平均运行效率６５％左右， 比国际先进水平低１５－２０个百分点；中小电动机平均效率８７％，风机、水泵平 均设计效率７５％，均比国际先进水平低５个百分点，系统运行效率低近２０个百分 点；机动车燃油经济性水平比欧洲低２５％，比日本低２０％，比美国整体水平低 １０％；载货汽车百吨公里油耗７．６升，比国外先进水平高１倍以上；内河运输船 舶油耗比国外先进水平高１０－２０％。 　　单位建筑面积能耗。目前我国单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国 家的２－３倍。据专家分析，我国公共建筑和居住建筑全面执行节能５０％的标准是 现实可行的；与发达国家相比，即使在达到了节能５０％的目标以后仍有约５０％的 节能潜力。 　　能源效率。能源效率比国际先进水平低１０个百分点。如火电机组平均效率 ３３．８％，比国际先进水平低６－７个百分点。能源利用中间环节（加工、转换和 贮运）损失量大，浪费严重。 　　我国能源利用效率与国外的差距表明，节能潜力巨大。根据有关单位研究，按单 位产品能耗和终端用能设备能耗与国际先进水平比较，目前我国的节能潜力约为３亿 吨标准煤。 　　我国能源利用效率低下的主要原因是粗放型经济增长方式，结构不合理，技术装 备落后，管理水平低。一是结构不合理。产业结构中低能耗的第三产业（产值能耗为 第二产业产值能耗的４３％）特别是服务业明显滞后，我国第三产业增加值占ＧＤＰ 的比重为３３％，而世界平均水平约６３％；第二产业中高能耗重化工业比重高，工 业化仍以量的扩张为主，消耗高，浪费大，污染重；能源消费结构中优质能源比重低； 企业规模小，产业集中度低。二是工艺技术和装备落后。重点行业落后工艺所占比重 仍然较高，如大型钢铁联合企业吨钢综合能耗与小型企业相差２００千克标准煤左右， 火电厂３０万千瓦机组与５万千瓦机组每千瓦时供电煤耗相差１００克标准煤以上， 大中型合成氨吨产品综合能耗与小型企业相差３００千克标准煤左右。三是管理水平 低，与节能密切相关的统计、计量、考核制度不完善，信息化水平低，损失浪费严重。 　　（三）节能工作存在的主要问题 　　一是对节能重要性缺乏足够的认识，节能优先的方针没有落到实处。在发展思路 上存在重开发、轻节约，重速度、轻效益的倾向，把节能仅仅作为缓解能源供需矛盾 的权宜之计，供应紧张时重视节能，供应缓和时放松节能，片面认为节能可以依靠市 场机制来实现，对节能在转变经济增长方式、实施可持续发展战略中的重要地位以及 政府在节能管理中的重要作用缺乏足够的认识，在宏观政策的各个方面节能优先的方 针还没有充分体现，一些地方和行业节能管理有所削弱，节能还没有成为绝大多数企 业和全体公民的自觉行动。 　　二是节能法律法规不完善。１９９８年颁布实施了《节约能源法》，但有法不依， 执法不严的现象严重，配套法规不完善，操作性上有待改进。能效标准制定工作滞后， 尚未颁布机动车燃油经济性标准，大部分工业用能设备（产品）没有能效标准。虽然 陆续制定和颁布了各气候区建筑节能５０％的设计标准，但全国城市每年新增建筑中 达到节能建筑设计标准的不到５％。 　　三是缺乏有效的节能激励政策。国内外实践表明，节能在很多方面属于市场失灵 的领域，需要政府宏观调控和引导。目前在财税政策上对节能改造、节能设备研制和 应用以及节能奖励等方面，支持的力度不够，没有建立有效的节能激励机制。 　　四是尚未建立适应市场经济体制要求的节能新机制。在计划经济体制下形成的节 能管理体系已不适应新形势的要求。国外普遍采用的综合资源规划、电力需求侧管理、 合同能源管理、能效标识管理、自愿协议等节能新机制，在我国还没有广泛推行，有 的还处于试点和探索阶段。供热体制改革滞后，受各种因素影响贯彻落实难度较大。 　　五是节能技术开发和推广应用不够。节能必须依靠技术进步，改革开放以来，我 国开发、示范（引进）和推广了一大批节能新技术、新工艺和新设备，节能技术水平 有了很大提高。但从总体上看，投入不足，创新能力弱，先进适用的节能技术，特别 是一些有重大带动作用的共性和关键技术开发不够。同时由于缺乏鼓励节能技术推广 的政策和机制，多数企业融资困难，节能技术推广应用难。 　　六是节能监管和服务机构能力建设滞后。目前，全国共有节能监测（技术服务） 中心１４５个，绝大部分受政府委托开展节能执法监督和监测。但总体上看，多数节 能监测（技术服务）机构能力建设滞后，监测装备落后，信息缺乏，人才短缺，整体 实力不强。能源统计体系不完善、节能信息不畅，难以适应节能工作的需要。 　　二、节能工作面临的形势和任务　 　　党的十六大提出，到２０２０年我国将实现全面建设小康社会的目标。随着人口 增加、工业化和城镇化进程的加快，特别是重化工业和交通运输的快速发展，能源需 求量将大幅度上升，经济发展面临的能源约束矛盾和能源使用带来的环境污染问题更 加突出。 　　一是能源约束矛盾突出。实现ＧＤＰ到２０２０年比２０００年翻两番的目标， 我国钢铁、有色金属、石化、化工、水泥等高耗能重化工业将加速发展；随着生活水 平的提高，消费结构升级，汽车和家用电器大量进入家庭；城镇化进程加快，建筑和 生活用能大幅度上升。如按近三年能源消费增长趋势发展，到２０２０年能源需求量 将高达４０多亿吨标准煤。如此巨大的需求，在煤炭、石油和电力供应以及能源安全 等方面都会带来严重的问题。按照能源中长期发展规划，在充分考虑节能因素的情况 下，到２０２０年能源消费总量需要３０亿吨标准煤。要满足这一需求，无论是增加 国内能源供应还是利用国外资源，都面临着巨大的压力。能源基础设施建设投资大、 周期长，还面临水资源和交通运输制约等一系列问题。能源需求的快速增长对能源资 源的可供量、承载能力，以及国家能源安全提出严峻挑战。 　　二是环境问题加剧。我国是少数以煤为主要能源的国家，也是世界上最大的煤炭 消费国，煤烟型污染已相当严重。随着机动车的快速增长，大城市大气污染已由煤烟 型污染向煤烟、机动车尾气混合型污染发展。粗放型使用能源，对环境造成了严重破 坏。目前，我国年排放二氧化硫２０００多万吨，酸雨面积已占国土面积的３０％， 大大超过环境容量。虽然到２０２０年我国能源结构将继续改善，煤炭消费比重将有 所下降，但煤炭消费总量仍将大幅度增加，经济发展面临巨大的环境压力。 　　能源是战略资源，是全面建设小康社会的重要物质基础。解决能源约束问题，一 方面要开源，加大国内勘探开发力度，加快工程建设，充分利用国外资源。另一方面， 必须坚持节约优先，走一条跨越式节能的道路。节能是缓解能源约束矛盾的现实选择， 是解决能源环境问题的根本措施，是提高经济增长质量和效益的重要途径，是增强企 业竞争力的必然要求。不下大力节约能源，难以支持国民经济持续快速协调健康发展； 不走跨越式节能的道路，新型工业化难以实现。必须从战略高度充分认识节能的重要 性，树立忧患意识，增强危机感和责任感，大力节能降耗，提高能源利用效率，加快 建设节能型社会，为保障到２０２０年实现全面建设小康社会目标作贡献。 　　三、节能的指导思想、原则和目标 　　（一）指导思想 　　认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，以科学发展观为指导，坚持 节能优先的方针，以大幅度提高能源利用效率为核心，以转变增长方式、调整经济结 构、加快技术进步为根本，以法治为保障，以提高终端用能效率为重点，健全法规， 完善政策，深化改革，创新机制，强化宣传，加强管理，逐步改变生产方式和消费方 式，形成企业和社会自觉节能的机制，加快建设节能型社会，以能源的有效利用促进 经济社会的可持续发展。 　　（二）遵循原则 　　１．坚持把节能作为转变经济增长方式的重要内容。我国能源消耗高、浪费大的 根本原因在于粗放型的增长方式。要大幅度提高能源利用效率，必须从根本上改变单 纯依靠外延发展，忽视挖潜改造的粗放型发展模式，走科技含量高、经济效益好、资 源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，努力实现经 济持续发展、社会全面进步、资源永续利用、环境不断改善和生态良性循环的协调统 一。 　　２．坚持节能与结构调整、技术进步和加强管理相结合。通过调整产业结构、产 品结构和能源消费结构，淘汰落后技术和设备，加快发展以服务业为主要代表的第三 产业和以信息技术为主要代表的高新技术产业，用高新技术和先进适用技术改造传统 产业，促进产业结构优化和升级，提高产业的整体技术装备水平。开发和推广应用先 进高效的能源节约和替代技术、综合利用技术及新能源和可再生能源利用技术。加强 管理，减少损失浪费，提高能源利用效率。 　　３．坚持发挥市场机制作用与政府宏观调控相结合。以市场为导向，以企业为主 体，通过深化改革，创新机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府通过制定 和实施法规标准，加强政策导向和信息引导，营造有利于节能的体制环境、政策环境 和市场环境，建立符合市场经济体制要求的企业自觉节能的机制，推动全社会节能。 　　４．坚持依法管理与政策激励相结合。增量要严格市场准入，加强执法监督检查， 辅以政策支持，从源头控制高耗能企业、高耗能建筑和低效设备（产品）的发展。存 量要深入挖潜，在严格执法的前提下，通过政策激励和信息引导，加快结构调整和技 术进步。 　　５．坚持突出重点、分类指导、全面推进。对年耗能万吨标准煤以上重点用能单 位要严格依法管理，明确目标措施，公布能耗状况，强化监督检查；对中小企业在严 格依法管理的同时，要注重政策引导和提供服务。交通节能的重点是新增机动车，要 建立和实施机动车燃油经济性标准及配套政策和制度。建筑节能的重点是严格执行节 能设计标准，加强政策导向。商用和民用节能的重点是提高用能设备能效标准，严格 市场准入，运用市场机制，引导和鼓励用户和消费者购买节能型产品。 　　６．坚持全社会共同参与。节能涉及各行各业、千家万户，需要全社会共同努力， 积极参与。企业和消费者是节能的主体，要改变不合理的生产方式和消费方式，依法 履行节能责任；政府通过制定法规、政策和标准，引导、规范用能行为，为企业和消 费者提供服务，并带头节能；中介机构要发挥政府和企业、企业和企业之间的桥梁和 纽带作用。 　　（三）节能目标 　　１．宏观节能量指标：到２０１０年每万元ＧＤＰ（１９９０年不变价，下同） 能耗由２００２年的２．６８吨标准煤下降到２．２５吨标准煤，２００３ －２０１０年年均节能率为２．２％，形成的节能能力为４亿吨标准煤。 　　２０２０年每万元ＧＤＰ能耗下降到１．５４吨标准煤，２００３－２０２０年 年均节能率为３％，形成的节能能力为１４亿吨标准煤，相当于同期规划新增能源生 产总量１２．６亿吨标准煤的１１１％，相当于减少二氧化硫排放２１００万吨。 　　２．主要产品（工作量）单位能耗指标：２０１０年总体达到或接近２０世纪 ９０年代初期国际先进水平，其中大中型企业达到本世纪初国际先进水平；２０２０ 年达到或接近国际先进水平（见表１）。 　　　　　　　　　　　主要产品单位能耗指标 　　　　　　　 表1 单位 2000年 2005年 2010年 2020年 火电供电煤耗 克标准煤/千瓦时 392 377 360 320 吨钢综合能耗 千克标准煤/吨 906 760 730 700 吨钢可比能耗 千克标准煤/吨 784 700 685 640 10种有色金属综合能耗 吨标准煤/吨 4.809 4.665 4.595 4.45 铝综合能耗 吨标准煤/吨 9.923 9.595 9.471 9.22 铜综合能耗 吨标准煤/吨 4.707 4.388 4.256 4 炼油单位能量因数能耗 千克标准油/吨·因数 14 13 12 10 乙烯综合能耗 千克标准油/吨 848 700 650 600 大型合成氨综合能耗 千克标准煤/吨 1372 1210 1140 1000 烧碱综合能耗 千克标准煤/吨 1553 1503 1400 1300 水泥综合能耗 千克标准煤/吨 181 159 148 129 平板玻璃综合能耗 千克标准煤/重量箱 30 26 24 20 建筑陶瓷综合能耗 千克标准煤/平方米 10.04 9.9 9.2 7.2 铁路运输综合能耗 吨标准煤/百万吨换算公里 10.41 9.65 9.4 9 　　３．主要耗能设备能效指标：２０１０年新增主要耗能设备能源效率达到或接近 国际先进水平，部分汽车、电动机、家用电器达到国际领先水平（见表２）。 　　　　　　　主要耗能设备能效指标 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　表2 　　 单位 2000年 2010年 　　燃煤工业锅炉（运行） % 65 70-80 　　中小电动机（设计） % 87 90-92 　　风机（设计） % 75 80-85 　　泵（设计） % 75-80 83-87 　　气体压缩机（设计） % 75 80-84 　　汽车（乘用车）平均油耗 升/百公里 9.5 8.2-6.7 　　房间空调器（能效比） 2.4 3.2-4 　　电冰箱（能效指数） % 80 62-50 　　家用燃气灶（热效率） % 55 60-65 　　家用燃气热水器（热效率） % 80 90-95 　　４．宏观管理目标：２０１０年初步建立与社会主义市场经济体制相适应的比较 完善的节能法规标准体系、政策支持体系、监督管理体系、技术服务体系。　 (3)