２００４年６月２１日 石政发［２００４］４２号 各县（市）、区人民政府，高新技术产业开发区管委会，市政府有关部门： 为认真贯彻落实国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧 急通知》（国办发明电〔２００４〕２０号）精神，切实做好耕地保护工作，现将有关 问题通知如下： 一、充分认识落实严格保护耕地制度的极端重要性。党中央、国务院一直高度重视 耕地保护工作。早在１９９７年，就提出要实行全世界最严格的耕地保护制度；２００ ３年１０月１４日，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干 重大问题的决定》提出，要“实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全”；此后 不到半年的时间里，中央和国务院连续多次召开会议，三令五申要“实行最严格的耕地 保护制度”。这是党中央、国务院根据我国人多地少的基本国情，实施经济宏观调控、 保证粮食安全、促进经济和社会稳定健康发展做出的具有战略意义的重大决策。第一， 保护耕地是可持续发展的重要条件。土地资源是可持续发展三大要素（人口、资源、环 境）的重要组成部分。耕地是人类赖以生存的重要资源，实现经济社会的可持续发展， 必须十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护好耕地。第二，保护耕地是确保粮食安全 的第一手措施。“为政之要，首在足食”。稳定和提高粮食综合生产能力，必须以稳定 一定数量和质量的耕地作保障。第三，保护耕地是保护农民利益的根本要求。土地对于 农民具有生产资料和社会保障的双重功能。耕地是农村稳定、农业发展的重要基础，农 民失去土地就意味着失去了最基本的生产资料和生活保障。保护耕地，从根本上讲就是 保护农民的根本利益。第四，保护耕地有利于提高土地利用的综合效益。实施严格的耕 地保护政策，可以有效地促进开发和利用各种存量土地和非耕地搞建设，提高土地的集 约利用水平和综合效益。总之，保护耕地关系到国家的经济社会发展，关系到国家的长 治久安，关系到广大农民的根本利益，是实践“三个代表”重要思想、树立科学发展观 和正确政绩观的具体体现。各级各有关部门必须强化大局意识和责任意识，切实把保护 耕地这一基本国策落到实处，为维护改革、发展、稳定的大局做贡献。 二、从严控制用地规模。严格实施土地利用总体规划。对耕地保有量、基本农田面 积和建设用地规模进行总量控制。依据批准的土地利用总体规划，严把土地利用年度计 划编制、建设项目用地预审和土地审批关。加强建设项目用地预审，在建设项目可行性 研究阶段，国土资源部门要主动介入，加强与发展改革、规划和建设部门的沟通，从规 划用途、用地规模、计划指标等方面严格把关，当前对不属于能源、交通、水利、城市 重大基础设施和卫生、教育项目的用地申请，不得审核上报。 从严控制规划修改和调整。严禁擅自修改和调整规划，除国务院和省级人民政府确 定的重点基础设施项目外，不得擅自调整规划，减少基本农田保护面积，改变基本农田 区位，占用基本农田。严禁违规扩大城镇建设用地规模以及擅自设立各类开发区（园区） 和扩大开发区（园区）建设用地规模。 加强对土地利用总体规划和用地计划实施情况的监督检查。全面实行规划定期评估 制度和计划、预审年度检查制度。要把规划计划执行和建设项目用地预审管理情况，纳 入土地执法监察的重要内容，严肃查处各类违反规划和超出计划用地行为。 三、坚决守住基本农田这条“红线”。严格执行基本农田保护“五不准”制度：一 是除法律规定的国家重点建设项目之外，不准非农建设占用基本农田；二是不准以退耕 还林为名，将耕地条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划，随意减 少基本农田面积；三是不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四是不准以农业 结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生 产经营活动；五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。 认真搞好基本农田保护工作大检查。当前，全市正在开展基本农田大检查工作。各 级各有关部门要重点检查基本农田保护“五不准”制度的执行情况，特别是要检查基本 农田的数量和区位落实情况、实际利用状况和质量状况、基本农田保护制度建立与执行 情况。各县（市）、区要认真做好自查自纠工作，对检查发现的各类问题，要及时坚决 予以纠正。 强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划，健全基本农田保护的各 项制度，及时更新完善基本农田图、表、卡、册，使之与基本农田实际情况始终保持一 致。要将基本农田保护责任落实到乡、村、组，落实到地块，落实到农户。市、县（市）、 乡、村、组层层签定基本农田保护责任书，切实落实基本农田保护责任。各县（市）、 区要建立基本农田统计核查制度，坚持定期检查报告制度，认真开展以基本农田保护为 重点的巡回检查。要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统， 准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。对破坏基本农田、造成基本农 田毁坏和减少的，要依法追究责任。 四、严格建设占用耕地审批和批后监管。严把建设占用耕地审查关。坚决落实“六 个一律不批”：即对土地市场秩序治理整顿工作验收不合格的、未按规定执行建设用地 备案制度的、城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模、年度建 设用地指标已经用完的、已批准的城市建设用地仍有闲置的、未按国家有关规定进行建 设用地预审的、建设项目不符合国家产业政策的，一律不批。对能源、交通、水利、城 市重大基础设施和卫生、教育项目，要按照《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理 整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔２００４〕２０号）要求，严格按程序 上报审批。 强化建设用地批后监督管理。要全面落实建设用地备案和批后核查制度，建立土地 利用信用评价机制。对国务院批准的城市分批次建设用地和省政府批准的城市建设用地 的供地情况，要按规定及时上报备案。认真执行新增建设用地批后核查制度，对国务院 和省政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡以及土地利用等情况，要组织检查， 发现问题，及时纠正。建立土地利用信用档案，制定评价指标并建立评价制度，加强用 地审批管理。要对１９９９年１月１日《中华人民共和国土地管理法》实施以来批准的 城市建设用地使用和供应情况进行一次全面调查，对其中的闲置土地要采取有效措施充 分加以利用。 五、切实维护农民合法权益。要严格控制征地规模，严格依法按规划、计划和程序 征地。严格征地审核和征地补偿安置监督。要认真开展征地补偿执法检查，各县（市）、 区人民政府要监督落实法定的征地补偿和失地农民安置措施，切实解决征地安置补偿费 用拖欠、挪用、截留问题，严肃查处侵害失地农民利益的各类案件。要认真落实征地 “两公告、一登记”制度，充分尊重被征地农民意愿，凡要求听证的，县（市）、区人 民政府必须组织听证。凡没有征求被征地农民集体组织和被征地农民意见的征地方案， 国土资源部门不予审核报批。 六、加大土地开发整理复垦补充耕地的力度，确保耕地占补平衡。要采取有力措施， 稳定耕地特别是基本农田的保有面积，不断提高耕地质量。加大对《全市土地开发整理 规划》确定的重点区域及重点工程、粮食主产区和基本农田保护区的土地整理的投入。 积极支持生态脆弱地区基本农田整理，确保当地保有足够数量的基本口粮田。要严格按 照“谁破坏、谁复垦”的原则，加大对工矿废弃土地的复垦力度。要全面落实建设占用 耕地补充制度，严格按建设项目考核耕地占补平衡，先补后占，确保土地开发整理补充 耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。加强承包土地流转管理，严禁撂荒耕地。