２００１年７月５日 国税函［２００１］５３４号 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局： ２００１年４月２８日，国家主席江泽民签署第４９号主席令，发布了重新修订 后的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称新《征管法》），自２００１年 ５月１日起开始实施。为配合学习、宣传、贯彻新《征管法》，总局组织编写了《中 华人民共和国税收征收管理法》宣传提纲，现印发给你们，望认真组织学习、宣传。 新《征管法》的颁布实施既为税收征收管理提供了法律保证，也对税收征管工作 提出了更高的要求。各级税务机关及全体税务干部，特别是领导干部，务必从贯彻依 法治国的基本方略、严格依法治税的高度，充分认识实施新《征管法》的重要意义， 认真学习新《征管法》，增强依法治税的自觉性，提高依法行政、依法治税的水平。 要让广大税务干部深刻领会到，新《征管法》不仅规范了纳税人的纳税义务，更主要 的是规范了税务机关和税务人员的执法行为。要引导税务干部从“依法治税、从严治 队”的高度来理解和认识这一问题，进一步加强对全体税务干部尤其是直接从事税收 征管业务人员的培训，并结合税收征管工作的实际，对新旧《征管法》进行对比分析， 掌握新《征管法》的实质，使新《征管法》的各项措施真正落到实处。 附件：《中华人民共和国税收征收管理法》宣传提纲 九届全国人大常委会第２１次会议于２００１年４月２８目审议通过了《中华人 民共和国税收征收管理法（修订草案）》（以下简称新征管法），自２００１年５月 １日起实施。 原征管法于１９９２年９月由七届全国人大常委会第２７次会议通过，１９９３ 年１月１日施行。１９９５年２月八届全国人大常委会第１２次会议对个别条款作过 修改。几年来，征管法对于加强税收征收管理，打击税收违法行为，保障国家税收收 入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收管理环境，促进税收征管法制 化、科学化、规范化发挥了十分重要的作用。 一、修订的必要性 随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，经济 与社会各方面发生了深刻变化，税收征管面临许多新情况、新问题，主要表现在：纳 税人的权益保障需要落实，税务机关及税务人员的执法行为需要规范，税源难以控制， 部门协税不力，税务执法手段落后、刚性不足，偷、逃、骗、欠税现象难以得到有 效遏制，每年仍有大量税款流失。 为了维护税收征管秩序，保障纳税人的合法权益，促进经济发展和社会进步，进 一步规范税务机关和税务人员的执法行为，加大打击偷逃骗税等税收违法行为的力度， 保障国家税收，实现税收持续稳定增长并增强中央的宏观调控能力。推进社会主义 市场经济体制的建立、完善，对原征管法进行修订具有特别重要的现实意义。 二、修订的原则 这次修订征管法在坚持依法治税，为改革开放和经济建设服务，保证国家依法征 税权力，维护纳税人的合法权益，规范税务机关执法行为，尊重国际惯例的基础上， 主要把握了以下几条原则： （一）加强基础，完善制度，堵塞漏洞，保障及时、足额地征收国家税款。 （二）进一步规范、完善税务机关的征税行为和执法权力，同时加强对纳税人、 扣缴义务人合法权益的保护和对税务机关的监督，规范征纳关系。 （三）力求做到既积极又稳妥、原则性与灵活性相结合，对一些尚未取得共识、 没有把握的内容，这次修改暂不涉及，对一些具体操作的内容，拟在有关配套法规中 作规定。 （四）做好与现行有关法律的衔接、协调。 三、新征管法的适用范围 新征管法是税收征收管理的基本法律，凡依法由税务机关征收的各种税收的征收 管理均适用本法。 中华人民共和国同外国缔结的有关税收的条约、协定同本法有不同规定的，依照 条约、协定的规定办理。 新征管法施行前颁布的税收法律与其有不同规定的，适用新征管法的规定。 考虑到耕地占用税、契税、农业税、牧业税的征收管理有其特点，与税务机关征 收的其他税种相比，在征收和管理上有一定的差别，不宜完全适用新征管法，因此新 征管法规定，耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理的具体办法由国务院另行 制定。 关税及海关代征税收的征收管理，依照法律，行政法规的有关规定执行。 四、新征管法的主要内容和特点 此次修改征管法在江泽民同志三个代表重要思想的指导下，认真贯彻了"加强征 管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税"的精神，对五个方面作了重大修改： 一是增加了加强征管、堵塞漏洞的税源管理措施； 二是进一步明确了税务机关执法主体的地位，强化了执法手段和措施； 三是增加了防范涉税违法行为的措施，加大了打击偷逃骗税的力度； 　　四是大量增加了保护纳税人合法权益和纳税人依法享有权利的内容和条款； 五是进一步规范税收机关的执法行为，明确了对税务机关和税务人员违法行为的 法律责任。 新征管法总结了近年来税收征管的成功经验，在实践的基础上，保留原征管法基 本章节，对原征管法的内容进行了九十余处修改，并增加了许多条款。原征管法是六 十二条，新征管法共九十四条。 新征管法与原征管法比较，有如下特点： 第一，在保证税收收入的同时，更加重视税收与经济发展和社会进步的关系，进 一步发挥税收的积极作用； 第二，在确保税务机关依法征税的同时，进一步强调应收尽收、不收过头税； 第三，在规范税收执法行为的同时，加大防范和打击税收违法行为的力度； 第四，在强调纳税人义务和责任的同时，更加注重保护纳税人权益和为纳税人服 务； 第五，在保证税务机关行政权力有效行使的同时，更加注重规范和监督税务机关 的执法行为； 第六，在保证税务机关独立行使职权的同时，重视与有关部门的协作配合、信息 共享及协税责任的落实。 总之，新征管法较原征管法在规定上更为明确、具体，在执行上也更具有了操作 性，在法律约束力上也更有力度。这对于有效制裁税收违法行为，保障税收征管工作 的顺利进行具有重要意义。 五、新征管法健全基础制度，强化了税源管理 （一）税务登记中加强了与工商部门的配合和信息传递。规定工商行政管理机关 应当将办理登记注册、核发营业执照的情况，定期向税务机关通报。 （二）提高了银行在税源监控中的作用。新征管法规定，从事生产、经营的纳税 人应当按照国家有关规定，持税务登记证件，在银行或者其他金融机构开立基本存款 账户和其他存款账户，并将其全部账号向税务机关报告；银行和其他金融机构应当在 从事生产、经营纳税人的账户中登录税务登记证件号码，并在税务登记证件中登录从 事生产、经营的纳税人的账户账号。 　　这样，税务机关就能凭借税务登记证件号码掌握大部分纳税人银行开户情况，达 到控制税源的目的。通过税务机关与银行的双向监控，为今后税种源管理网络化、信 息资源共享打下基础。 （三）增加了扣缴税款登记制度。新征管法明确扣缴义务人应办理扣缴税款登记， 具体办法由国务院另行规定。 （四）新征管法对税收征管的信息化提出了要求，按照科技加管理的思想，适应 全球信息化潮流，新征管法规定，国家有计划地用现代化信息技术装备各级税务机关， 加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机 关的信息共享制度。 （五）提出了逐步推广使用税控装置的规定。国家根据税收征收管理的需要，积 极推广使用税控装置，纳税人应当按照规定安装、使用税控装置。不得损毁或者擅自 改动税控装置。 六、新征管法进一步明确了税务机关的执法主体地位 （一）进一步明确了税务机关内部执法主体的地位 近几年，根据党中央国务院关于机构改革的精神，税务机构有了较大变化。 １９９５年，适应分税制财政管理体制和新税制的需要，税务机构分设为国家税务局 系统和地方税务局系统。１９９７年初，国务院办公厅转发了国家税务总局的《关于 深化税收征管改革的方案》（国办发［１９９７］１号）确立了“以申报纳税和优化 服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查"的新的税收征管模式，大 力推进‘市区集中征收、属地分类管理，市级一级稽查’的征管格局，促使集征、管、 查于一身的全职能基层单位转变为机构间职权分离的专业化基层单位，大幅度缩减 了征收单位数量，城区分局和大部分的税务所由征、管、查全职能单位逐步改革为管 理局、稽查局等专业机构。 新征管法规定，税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定 设立并向社会公告的税务机构。从法律上对改革成果予以肯定，为进一步明确和解决 税务专业机构的执法主体问题提供了法律保证。 （二）进一步明确税务机关是税收征收管理的唯一执法主体 明确规定税务机关是税收征收管理的主管机关，规定除税务机关、税务人员以及 经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款 征收活动。 规定新征管法第３７条、第３８条、第４０条规定的采取税收保全措施、强制执 行措施的权力，不得由法定的税务机关以外的单位和个人行使。 规定其他机关查处的税款统一由税务机关入库。新征管法规定，对审计机关、财 政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，依法 将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库，并将结果及时回复有关机关。 七、新征管法完善了税务机关执法手段 （一）在征收环节中，新征管法进一步完善简易的强制征收手段，对未按照规定 办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核 定其应纳税额，责令缴纳；不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商 品、货物。扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商 品、货物；扣押后仍不缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，依法拍卖或者变 卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。 增加了以变卖的方式处理查封、扣押商品与货物的方法。原征管法只规定了拍卖 方式，在实行中存在两个问题：一是拍卖需要经过特定的机构和程序，一些鲜活物品 及零星物品不能及时拍卖；二是我国拍卖机构少，不能满足拍卖的需求。新征管法在 第３７条、４０条等条款中规定了可以采取变卖或拍卖的方式处理查封、扣押商品、 货物，可以使税务机关更及时地处理查封、扣押的商品、货物。 对擅自销毁账簿或者拒不提供纳税资料和对纳税人申报的计税依据明显偏低，又 无正当理由的，税务机关有权核定其应纳税额。 进一步明确了因纳税人、扣缴义务人因计算错误等失误未缴或者少缴税款，税务 机关在三年内除可以追征税款外，还应加收滞纳金。第一次在法律上明确了对偷税、 抗税、骗税的，税务机关可以无限期追征其不缴或少缴的税款、滞纳金或者所骗取的 税款。 （二）在发票管理环节，加强了普通发票管理的法律权限，原征管法只明确了增 值税发票的印制管理，而对普通发票管理的具体要求、主管机关的管理权限等均没有 明确要求，造成在打击发票犯罪过程中，对许多普通发票违法行为执法力度不够。因 此，新征管法规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、 保管、缴销的管理和监督。同时，规定单位、个人在购销商品、提供或者接受经营 服务以及从事其他经营活动中，应当按规定开具、使用、取得发票；加强普通发票管 理力度。同时，增加收缴发票和停供发票的处罚措施。新征管法规定，对从事生产、 经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的， 税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票，增强执法刚性。 （三）在检查环节中，对从事生产、经营纳税人以前纳税期的逃避纳税义务行为 采取简化的保全和强制执行措施程序，与新征管法第３８条、 ４０条相比简化了程 序，确保了税收保全或者强制执行措施的顺利实施，进一步强化了税务机关执法手段。 明确规定税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局”（分 局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。将查询储蓄存款的范围扩大到纳 税人以外的人员。 新征管法还规定，税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳 税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有 关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。明确税务机关有权向 有关单位和个人调查，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材 料。 （四）在违章处理环节中，新征管法进一步明确了税收违法行为先由税务机关给 予行政处罚，涉嫌犯罪的，再移送司法机关追究刑事责任；增加停止办理出口退税的 处罚措施。对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定的期间内停止为其办理出 口退税。 新征管法规定，违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未 被发现的，不再给予行政处罚。突破了行政处罚法两年的时限，对税收违法行为起到 了震慑作用。 八、在降低滞纳金同时，严格缓缴税款的审批，加大清理欠税的力度 （一）严格控制缓缴税款的审批权限。缓缴税款是税收征管法的一项基本制度， 也是国际上许多国家的通行做法，在实际工作中有些基层税务机关滥用批准缓缴税款 的权力，造成大量欠税。因此，新征管法充分考虑到纳税人的实际困难，把缓缴税款 的审批权限规定为省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局。应该说提升了审批 权限，既符合经济规律，帮助纳税人遇到暂时困难时渡过难关，同时也体现了严格控 制欠税的精神，保证国家税收不受损失。 （二）确定税款优先原则。我国一直就有税、贷、货、利的支付顺序，在《破产 法（试行）》和《民事诉讼法》有关条款中规定，破产案件的税款优先于普通破产债 权受偿。新《刑法》第２１２条也规定，涉税刑事审判案件的税款优先于罚金、没收 财产入库。但原税收征管法没有对此做出明确规定，实际执行中也有很大困难。我局 曾作过调查，８０％的破产企业的欠税全部流失。新征管法规定了三个方面的税收优 先权：一是税收优先于无担保债权；二是纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设 定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收应当先于抵押权、质权和留置权 执行；三是税收优先于罚款、没收违法所得，就是纳税人欠缴税款，同时又被行政机 关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。 （三）扩大了阻止出境对象的范围。新征管法规定，欠缴税款单位的法定代表人 需要出境的，也应结清税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供 担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。 （四）建立改制纳税人欠税的清缴制度。纳税人有合并、分立、情形的，应当向 税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税 人继续履行未履行的纳税义务。纳税人分立时未缴清税款的，分立后的纳税人对末履 行的纳税义务应当承担连带责任。 （五）规定大额欠税处分财产报告制度。欠缴税款数额较大的纳税人在处分其不 动产或者大额资产之前，应当向税务机关报告。 （六）设立税务机关行使代位权、撤销权制度。税务机关可以对欠缴税款的纳税 人行使代位权、撤销权，即对纳税人的到期债权等财产权利，税务机关可以依法向第 三者追索以抵缴税款。 （七）扩大对逃避追缴欠税的处罚。原征管法规定对欠缴税款，采取转移或者隐 匿财产的手段逃避税务机关追缴欠税，导致税务机关无法追缴，数额在一万元以上的 给予处罚；新征管法规定，妨碍税务机关追缴欠缴税款的，不论数额大小，是否无法 追缴，都可以给予处罚。 九、增强涉税违法行为的防范措施，加大打击偷逃骗税力度 （一）对纳税人不依法办理税务登记的，由税务机关责令限期改正；逾期不改正 的，经税务机关提请，由工商行政管理机关吊销其营业执照。 取消了违法行为责令限期改正后不受处罚的规定。新征管法对违反税务管理的一 些行为的行政处罚，取消了责令限期改正后，仍不改正的才能处罚的规定，改为责令 限期改正的同时，可以处以二千元以下的罚款，加大了处罚力度。同时，还相应增加 了一些行为的处罚条款，保证了义务与法律责任相对应的原则。 　　对偷税违法行为的界定更趋科学、严密。原征管法对偷税的界定，主要存在以下 问题：一是规定不合理，对纳税申报不实的可以按偷税处理，而对故意不申报的却不 能定偷税，处罚也没有法律依据；二是不能涵盖其他偷税行为，对近几年新出现的偷 税手段处理没有法律依据；三是与《刑法》关于偷税的界定不一致。因此，新征管法 对偷税定义进行了修改补充，改为与《刑法》一致。 对纳税人、扣缴义务人编造虚假计税依据的，由税务机关责令限期改正，并处五 万元以下罚款。纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追缴 其不缴或少缴的税款、滞纳金，并处不缴或少缴税款百分之五十以上五倍以下的罚款 。对以上两种情形的处罚，解决了实际工作中对这两类违法行为的查处，无法可依的 问题。 处罚的条款作了下限的规定。为了切实保障税收的强制性，防止一些基层税务机 关对偷漏税处罚不力，完善税收处罚制度，新征管法第６４、６５、６６、６７、 ６８、６９、７０、７１、７３条对纳税人实施了偷税、逃避欠税、骗取出口退税、 抗税等行为，除有上限规定外，全部规定了下限，改变了原征管法过宽的自由裁量极、 处罚不到位问题，更有利于打击偷、逃、骗税等违法行为。 对不依法接受检查的给予处罚。纳税人、扣缴义务人逃避、拒绝或者以其他方式 阻挠税务机关检查的，由税务机关责令改正，可以处一万元以下的罚款；情节严重的， 处一万元以上五万元以下的罚款。 新征管法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的，可以由税务所决定。一方面 税务所的处罚限额由一千元提高到二千元，扩大其权限；另一方面，扩大了处罚范围， 由对个体工商户及未办理营业执照的从事经营的单位扩大到所有纳税人。 （二）对扣缴义务人不履行义务明确了法律责任。原征管法对扣缴义务人故意违 反税收法律、行政法规的规定，擅自应扣未扣、应收未收税款的，只由税务机关向扣 缴义务人追缴其应扣末扣、应收本收的税款。这一规定，一是将扣缴义务人应承担的 法律责任仅限定在由其承担本应由纳税人缴纳的税款，与《行政处罚法》规定的处罚 不相吻合；二是人为将纳税人的纳税义务转嫁给扣缴义务人负担，而对纳税人是否应 继续履行纳税义务没有明确，责任和义务不清。因此，新征管法第６９条进行了修改 ，规定为扣缴义务人应扣末扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款， 对扣缴义务人处以应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。 （三）增加了对有关部门协税的法律责任。原征管法赋予了税务机关对特定纳税 人可以依法采取查询、冻结、划缴其银行存款等保全和强制执行措施的权力。但实际 执行过程中，一些金融机构不配合税务机关依法履行职责，使税务机关保全和强制执 行措施的执行困难重重，而法律却没有对协税不力的部门追究责任的规定，执法得不 到保障。因此，新征管法第７３条增加了协税责任落实的条款，规定对纳税人、扣缴 义务人的开户银行或者其他金融机构拒绝向税务机关依法检查纳税人、扣缴义务人的 存款账户，或者拒绝执行税务机关做出冻结存款或者扣缴税款的决定，或者在接到税 务机关的书面通知后帮助纳税人、扣缴义务人转移存款，造成税款流失的，由税务机 关处十万元以上五十万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处 一千元以上一万元以下的罚款。 十、纳税人的合法权益得到进一步明确和保护 充分保护纳税人合法权益，是加强社会主义民主与法制的要求，新征管法进一步 明确了纳税人依法享有的权利。规定：纳税人、扣缴义务人有权向税务机关了解国家 税收法律、行政法规、政策的规定以及与纳税有关的情况；有权要求税务机关为纳税 人、扣缴义务人的情况保密，但法律另有规定的除外；依法享有申请减税、免税、退 税的权利；纳税人、扣缴义务人对税务机关所作出的决定享有陈述权、申辩权，有权 申请复议、诉讼、赔偿、延期申报、延期缴纳税款；有权控告和检举税务机关、税务 人员的违法违纪行为。 同时还规定税务机关、税务人员必须秉公执法，尊重和保护纳税人、扣缴义务人 的权利，依法接受监督。核定税款必须按规定程序进行的权力。税务机关采取税收保 全措施和强制执行措施必须依照法定的权限和程序进行，不得查封、扣押纳税人个人 及其扶养的家属维持生活必需的住房和用品。增加规定纳税人自结算缴纳税款之日起 三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息。复议 申请人按税务机关决定缴纳或解缴税款或者提供相应的担保后可以申请行政复议，放 宽复议申请的条件，保障纳税人的复议权等。 十一、对税务机关和税务人员执法规范作Ｔ更严格规定，重点强化执法监督 根据依法治税、从严治队的精神，突出了规范税务机关行政行为的要求。要求税 务机关加强内部监督制约、依法行政、文明执法并依法接受纳税人及社会各界和有关 部门的广泛监督。新征管法规定，各级税务机关应当建立、健全内部监督管理制度， 上级税务机关应对下级税务机关的执法活动依法进行监督。税务机关违反规定擅自改 变税收征管范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分。 税务人员徇私舞弊或者玩忽职守，不征或者少征应征税款，致使国家税收遭受重 大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，调离税收工作岗位，并依 法给予行政处分。 税务人员对控告、检举税收违法违纪行为的纳税人、扣缴义务人以及其他检举人 进行打击报复的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 税务人员违反法律、行政法规的规定，故意高估或者低估农业税计税产量，致使 多征或者少征税款，侵犯农民合法权益或者损害国家利益，构成犯罪的，依法追究刑 事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。 十二、全民动员，认真学习、宣传、贯彻好新征管法 　　税收征管工作涉及面广，政策性强，直接关系国家、单位和个人三者利益。因此， 贯彻实施新征管法，进一步加强税收征管，需要征、纳双方的共同努力，需要社会 各方面的广泛支持和配合。各级党政机关要进一步加强对税收工作的领导，采取切实 有效的措施，支持税务机关工作，支持税务人员依法履行职务。各有关部门要进一步 加强与税务部门的配合协作，严厉打击偷、抗税等税收违法行为，堵塞税收漏洞，维 护正常的经济秩序和税收秩序，保护税收征管工作的顺利进行。各级税务机关和广大 新闻单位都要加强对新征管法的宣传，不断增强全体公民的税收法制观念和法制意识， 营造依法治税环境。广大纳税单位和个人要自觉依照新征管法和有关税收法律、法 规的规定，自觉履行纳税义务，同时，充分行使新征管法赋予的权利，监督税务机关 和税务人员严格执法，维护自身的合法权益。各级税务机关要采取有效措施，通过多 种形式宣传、落实新征管法，不断地完善、健全税收征管制度，努力提高工作效率和 执法水平。广大税务干部，要学好、用好、用足新征管法，不断提高自身素质，树立 为纳税人服务思想，为经济建设服务的思想，做到忠于职守、秉公执法。通过贯彻实 施新征管法，切实保障国家税收法规政策的正确贯彻实施，确保国家财政收入，整顿 和规范市场经济秩序，保证我国经济建设和各项事业的发展。 (1)