２００２年８月２３日　国税办发［２００２］３１号 各省、自治区、直辖市和计划单列市地方税务局： 　　近一段时期以来，社会各界非常关注个人所得税征管工作，各种媒体对高收入者 缴纳个人所得税问题也报道较多，各省（区、市）税务机关不断被要求采访。为了加 强个人所得税宣传报道力度，统一对外宣传口径，经研究，总局拟定了《个人所得税 宣传提纲》（以下简称提纲），现印发给你们，请你们按照提纲的统一口径，结合各 地实际情况，积极开展个人所得税宣传工作。 附件：个人所得税宣传提纲 　　一、问：我国征收个人所得税的现状如何？ 　　答：征收个人所得税是世界各国的通行做法，它已成为世界上大多数国家，尤其 是发达国家税制结构中最为重要的税种。我国个人所得税是适应改革开放形势的需要， 于１９８０年９月开征的，至今已有２３个年头了。经过多年来的不懈努力，该税征 收管理得到不断改进，对高收入者的调节不断加强。特别是１９９４年实施新税制至 ２００１年的８年间，各级税务机关以强化对高收入者调节为重点，不断改进和加强 个人所得税的征收管理，从而推动了个人所得税收入连年高速增长，从１９９３年的 ４６．８２亿元增加到２００１年的９９６亿元，年平均增幅高达４７．５％，年均 增收１１８亿元，大大高于同时期经济增长速度和税收收入增长速度，是同一时期收 入增长最快的税种。在一些省市，个人所得税收入已经成为除营业税收入之外的第二 大地方收入。它调节收入分配的职能和组织税收收入的职能都得到越来越充分的体现， 在我国政治、经济和社会生活中的积极作用越来越被社会所认同。但我们同时也清醒 地看到，个人所得税的征收管理还存在许多漏洞，个人所得税充分发挥调节作用还需 要社会各方面条件的配合和协调，而我国是发展中的社会主义市场经济国家，这些社 会经济管理的环境的形成需要有一个过程，只有不断地通过改革，发展和完善社会主 义市场机制，不断地采取切实有效措施进一步改进和加强个人所得税的征收管理，个 人所得税对高收入的调节作用才能逐步得到充分发挥。 　　二、问：近几年我国个人所得税一直保持较快增长速度，其原因是什么？ 　　答：近几年我国个人所得税收入保持了持续、稳定和较快增长，显示出其巨大的 潜力。这是我国国民经济保持较快发展、居民收入水平稳步提高、税收征管不断加强 和有关政策调整等多方面合力的结果。 　　一方面，经济增长和居民收入水平提高；近几年来，我国国民经济保持了较快发 展的势头，“九五”期间，ＧＤＰ年均增长幅度为８．２６％，２００１年ＧＤＰ增 长幅度也达到了７．３％。伴随着经济发展的良好势头，居民收入水平也水涨船高， 从“八五”期间到“九五”期间，城镇居民家庭人均可支配收入从年均２８１６．８ 元提高到５５１１．７元，农村居民家庭人均纯收入从年均１０４２．６元提高到 ２１２８元，２００１年这两项收入又分别提高到６８６０元和２３６６元，为个人 所得税提供了丰富的税源，为收入持续、稳定和快速增长奠定了良好基础。 　　另一方面，各级税务机关按照党中央和国务院领导的要求，长期不懈地改进和加 强个人所得税的征收管理，整顿和规范个人所得税秩序，取得了明显效果。多年来， 各级税务机关在个人所得税的税法宣传、代扣代缴、专项检查、强化高收入征管等方 面采取了许多卓有成效的措施，不断堵塞税收漏洞，摸索出了一些征管的路子和经验， 使个人所得税的征收管理每年都迈上新的台阶。特别是在去年开展的整顿和规范市场 经济秩序工作中，将整顿和规范个人所得税征管秩序作为一个重要内容来抓，取得了 前所未有的成果，个人所得税收入（不含储蓄存款利息所得税）年增收额达到了 ２０５．６亿元的历史新记录。 　　此外，由于对储蓄存款利息征收的个人所得税随着恢复征税的时间延长，计税利 息有较大增长，去年也带来了１３０亿元的增收。 　　三、问：对于“富人纳税少”的问题应当怎样看待？税务机关将采取哪些应对措 施？ 　　答：我们注意到，近一段时期以来各种媒体对高收入者即所谓富人缴纳个人所得 税的问题报道较多。我们认为，看待这个问题要坚持实事求是的原则，一分为二地辨 证分析。首先，改革开放以来，党和国家实行了允许一都分人先富起来、先富带动后 富、最终实现共同富裕的政策，许多人依靠自己的能力和技术勤劳致富或依靠资本等 要素参与分配而成为高收入者，并且能够依法经营、照章纳税，但是也确实存在一部 分高收入者违规违法、偷逃税收的问题。其次，依法纳税是每个公民应尽的义务。税 法面前人人平等，任何人都应当依法照章诚信纳税，高收入者也不能例外。税务机关 要继续在保护合法收入，取缔非法收入，整顿不合理收入，调节过高收入和规范收入 分配方面发挥应有的作用。有人担心，高收入群体中非公有制经济的投资者占了相当 大的比重，加强对高收入者的个人所得税征管会不会影响非公有制经济的正常发展？ 这种担心是没有必要的。众所周知，非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组 成部分。党和国家鼓励、引导非公有制经济的健康发展。依法查处违法经营、偷逃税 收的不法高收入者，正是为了保护合法经营、照章纳税的纳税人包括高收入者，形成 公平竞争的良好投资经营环境，促进我国包括非公有制经济在内的各种所有制经济健 康发展。第三，收入分配不公的问题是历史形成的，成因非常复杂，其根源主要是初 次分配秩序混乱、缺乏有效制约，因此只有在理顺收入初次分配、规范初次分配秩序 的基础上，采用包括税收在内的法律、经济、行政等手段来进行综合治理，才能从根 本上解决这一问题。第四、对高收入者征收个人所得税、调节其收入水平，是我国个 人所得税的一项重要职能，多年来全国各级税务机关在实现这一职能方面做了大量工 作，取得了明显成效。但是，个人所得税调节收入的作用范围和力度都是有限的，特 别是在当前应有的社会配套条件没有跟上的情况下，个人所得税调节收入的作用尚不 能得到充分发挥。所以我们认为，只有从以上各个方面全面地分析问题，才能得出符 合实际的结论。 　　加强对高收入者的税收调节，是个人所得税工作的重点。新税制实施以来，各级 税务机关每年都根据当年社会收入情况的变化和税收工作的总体部署，采取许多措施 突出对高收入行业和个人的征收管理。去年国家税务总局又专门下发了进一步加强对 高收入者个人所得税征收管理的通知，列举了９类高收入行业（单位）和９类高收入 个人为征收管理的重点，并提出了以下主要措施：一是要加强调查研究和基础工作， 进一步摸清高收入行业和高收入个人的基本情况；二是要建立重点纳税人纳税档案， 对其实行跟踪管理；三是要进一步加强对高收入行业和个人的专项检查，严厉打击涉 税违法犯罪行为；四是要进一步完善申报收入制度，建立纳税人和扣缴义务人编码制 度；五是要进一步强化高收入行业的代扣代缴工作；六是要加强对个人投资者、建筑 工程和企事业单位承包人以及演员等取得劳务报酬的个人的征收管理。今年我们要在 进一步落实上述措施的同时，针对一些高收入者征管的漏洞，制定堵塞漏洞的措施， 以进一步加强个人所得税对收入分配的调节力度。 　　四、问：来自工薪所得项目的收入占到个人所得税收入的４０％左右是否正常？ 　　答：这个问题社会各界谈论较多，有的人觉得这个比例偏高。我们认为，对这个 问题应做实事求是的具体分析。第一，我国的个人所得税主要来自城镇居民，而目前 工资性收入是我国城镇居民收入的主要来源，靠工薪为主要收入的群体是社会组成的 重要成份（在国外包括发达国家也是如此），构成了个人所得税的最大税源。据有关 部门统计分析，近几年我国国内生产总值中的劳动者报酬５０％左右用于职工工资分 配，工资收入占城镇居民家庭可支配收入的比重达８０．４％。第二，近年来职工工 资收入增长较快，纳税人数不断增加，个人所得税收入水涨船高。据统计分析， １９９４年以来，随着职工工资收入不断提高，工薪所得的纳税人数已由１９９４年 的９５６．５万人次上升到２０００年的６０００多万人次。尤其是东部沿海地区经 济较发达，其工薪所得项目收入比重较高，抬高了全国的工薪所得收入比例，如上海、 北京、深圳、厦门等地工资、薪金所得项目收入近几年都占个人所得税收入的６０％ 以上。第三，工薪所得项目的收入很大一部分来自高收入者，据对北京、上海、广东、 江苏、湖北、四川、陕西７个地区抽样调查，来自工薪所得的个人所得税收入中，适 用１５％及以上税率的（即年收入３．６万元以上的）超过一半，达到５７．２％。 所以我国个人所得税收入中工薪所得占４０％左右，是与我国经济发展水平、居民收 入结构状况和税收征管能力等实际情况相匹配的。但同时也要看到，工薪所得项目的 个人所得税征管还存在许多漏洞，按照依法治税、应收尽收的原则，对工薪所得也需 要进一步加强税收征收管理。 　　五、问：目前个人所得税的征收管理主要存在哪些问题？准备从哪些方面迸一步 改进和强化征收管理？ 　　答：目前，我国个人所得税工作中存在的问题突出表现为：对个人收入不能实施 充分有效监控，对高收入个人的税收调节力度不足，个人所得税款流失较为严重。造 成上述问题的原因是多方面的，主要是：（一）在社会收入初次分配上，秩序混乱。 如：收入初次分配的形式花样百出、名堂多种多样、数额没有限制；企业、特别是民 营企业和垄断行业的收入分配缺乏硬约束，随意性很大；工资性收入管理松懈；私设 小金库、乱分钱物的现象屡禁不止；等等。（二）在收入监控上，缺乏必要的部门配 合和监控手段。如现金管理偏松，经济生活中存在大量现金流通和交易；信用制度还 很不发达，大部分居民没有运用信用制度的习惯；等等。（三）在指导思想上，有的 地区忽视个人所得税调节高收入的职能作用。（四）在政策规定上，个人所得税法和 相关法律不够完善，我国实行分类计征的个人所得税，优点是便于征收，适应当前我 国的管理水平，但容易产生分解收入少纳个人所得税的漏洞，自行申报纳税面也过窄， 等等。（五）在征收管理上，工作粗放和不到位的情况仍然存在。 　　为了全面加强个人所得税征收管理，发挥个人所得税的职能作用，应采取标本兼 治对策进行综合治理。从较长时期看，应主要采取以下措施：首先，应进一步深化分 配体制改革，理顺收入分配关系，规范初次分配秩序。其次，要完善相关配套条件。 如尽早实现个人收入的规范化和透明化；尽快发展和完善信用制度，加强现金管理； 进一步提升和完善储蓄存款实名制度，尽快实现各银行间和各地区之间的联网；严禁 企事业单位和个体工商户在银行多头开户。再次，加强部门之间的协作配合，通过立 法推行税务机关与银行、证券、公安、工商、文化、出版、土地管理、房屋产权登记 等部门计算机联网，以及向税务机关报告高收入者经济活动情况的制度。第四，进一 步完善个人所得税法，实行综合与分类相结合的个人所得税制模式，适当调整税负， 扩大自行申报纳税的范围，强化扣缴义务人的法律责任。第五，加强法制建设和个人 所得税法宣传，创造良好的依法治税环境。 　　近期应主要抓好以下几项工作：（一）研究制定有效的征管措施，严格执法，进 一步堵塞个人投资者的个人所得税征管漏洞。（二）加快建立个人所得税重点纳税人 的监控体系，在全国范围内建立针对高收入重点纳税人的档案管理系统，对其实施重 点追踪管理。（三）强化重点所得项目和重点行业的征管，进一步加强对演出和广告 市场演职人员的征收管理力度，对影视、演出等文艺团体的个人所得税代扣代缴情况 进行全面检查，推行劳务报酬所得预扣预缴办法。（四）在强化高收入者个人所得税 征管的同时，也要对其投资企业的流转税、企业所得税和其他各税严加管理，形成各 税对高收入者加强征管的合力。（五）进一步加强对高收入者的税收检查工作，在部 署每年的税收专项检查时，要始终把对高收入者的个人所得税缴纳情况做为检查重点。 （六）加快个人所得税征管的信息化建设步我，实行支付单位向税务机关申报个人收 入明细表制度，在高收入行业推行全员申报制度，税务机关征收社会保险费的地区要 积极试行与个人所得税应税工资薪金收入全员申报挂钩的做法，同时，税务机关的个 人所得税监控系统应尽快与政府其它公共部门实行网络对接，以充分利用政府各部门 与纳税人有关的公共资料和数据。（七）加大打击偷逃个人所得税的力度，并对典型 案例及时给予曝光。 　　六、问：个人所得税在支持社会保障方面有哪些优惠措施？ 　　答：近几年来，根据我国宏观经济发展和社会政策目标的总体要求，个人所得税 相继在个人住房、医疗、养老、失业、下岗职工再就业等方面采取了诸多优惠措施， 一定程度上减轻了国家和个人的负担，有力地支持了社会保障制度的建立，维护了社 会稳定，收到了一定的效果。 　　（一）根据国务院的统一部署，各地相继进行了住房、医疗和养老保险等社会保 障制度的改革，为支持和配合这些改革措施的出台，财政部和国家税务总局规定，企 业和个人按照国家和地方政府规定的比例提取并向指定的金融机构实际缴付的住房公 积金、医疗保险金、养老保险金、失业保险金免征个人所得税；个人领取原提存的住 房公积金、医疗保险金、养老保险金、失业保险金，免征个人所得税。此外还作出了 上述各项基金存入银行个人账户产生的利息免征个人所得税的规定。这些优惠政策激 发了企业和个人自主缴付各种社会保障基金的积极性，促进了社会保障制度的建立。　　　　 　　（二）１９９９年国家恢复对储蓄存款利息征收个人所得税，并通过财政的转移 支付，将这部分资金专门用于解决低收入者和下岗职工的生活保障问题和补发离退休 人员的养老金，为社会保障制度的建立和完善提供了强有力的财力支持。 　　（三）社会主义市场经济的发展，迫切要求国有企业进行改组、改制，建立现代 企业制度，摆脱困境，在这一进程中，一部分职工下岗分流，自谋出路。为了做好下 岗职工的生活保障和再就业工作，１９９９年国家出台了包括个人所得税在内的税收 优惠政策，明确了下岗职工从事社区居民服务业取得的经营所得和劳务报酬所得，３ 年内免征个人所得税。这些税收优惠政策的实施，减轻了下岗职工从事个体经营的税 收负担，支持了下岗职工再就业，有利于维持社会的稳定。 　　总之，随着税制改革的不断深化和征收管理的加强，通过将个人所得税税制的设 计、征收及使用同社会保障制度有机地结合起来，建立一种良性的互动机制，这样， 将促使我国个人所得税在推动社会保障制度的建立和完善方面发挥出更大的作用。 　　七、问：为什么我国现行个人所得税对工资、薪金所得项目采用“定额扣除法”？ 　　答：个人所得税费用扣除采取“定额扣除法”，具有透明度高、便于税款计算和 征管的特点，因而被世界大部分国家所采用，并不是我国所特有的。所不同的是由于 各国个人所得税制不同，其相应的扣除项目和标准有所不同。我国个人所得税制不同 于世界大多数国家普遍实行的综合税制，征管手段相对还比较落后，因此对工资、薪 金所得项目采用的是定额综合扣除费用的办法，而不是区别纳税人的不同情况确定其 基本扣除、单项扣除以及其他扣除。定额综合扣除费用的办法虽然简单明了，但是存 在照顾不到纳税人具体情况的弊端。随着经济发展、社会进步和生活水平提高，对定 额综合扣除费用的办法需要作进一步评估，以便为完善个人所得税法做好必要的准备。 　　八、问：目前每月８００元的费用扣除标准是否偏低？是否会有变化？ 　　答：费用扣除标准是个人所得税制的一个核心问题，也是当前社会各界比较关注 的热点和敏感问题。据我们了解，目前社会各界对费用扣除标准问题的认识是不一致 的，主要有三种观点：一种观点认为，个人所得税的费用扣除标准应该低一些，同时 扩大低税率的适用范围，目的不在于征多少税，而是要培养公民的自觉纳税观念，提 高全民纳税意识；另一种观点认为，个人所得税主要是调节个人收入分配的差距，防 止贫富分化过分悬殊，故应确定一个较高费用扣除标准，使个人所得税的调节作用更 有针对性；还有一种观点认为，现有费用扣除标准对中国公民而言是不低的，而且还 有一些减免税优惠政策，在此基础上缴纳一点税是应该的，因此应维持现有水平。这 些观点各有一定道理。目前工资薪金所得的费用扣除标准是１９９４年税制改革时根 据当时的国民经济发展情况和个人收入水平，并考虑一定的前瞻性来确定的。此后， 随着经济发展和各项改革不断深化，财政部和国家税务总局规定，个人缴纳的养老保 险、失业保险、医疗保险和住房公积金等费用也允许从收入中扣除。所以，目前个人 所得税费用扣除的范围、项目和标准都发生了很大变化，事实上已经大大超过了 ８００元。相对于８年前，我国经济情况发生了很大变化，个人收入水平有了显著提 高，支出的范围、形式和内容也有很大不同，因此，对于个人所得税费用扣除的形式、 范围和标准，确实需要根据发展变化了的新情况进行认真研究。但是，由于个人所得 税费用扣除问题涉及到纳税人的切身利益，也关系到国家利益与纳税人利益的调整， 仅仅调整个人所得税费用扣除标准，尚不能解决加强个人所得税征管和发挥其调节作 用的问题，因此应慎重对待，需要在深入调查研究、广泛听取意见的基础上，对个人 所得税法作进一步改革，按照规定的立法程序进行。 　　九、问：我国个人所得税税率在国际上处于什么样的水平？ 　　答：个人所得税既是政府取得财政收入的重要方式，也是调节社会成员收入差距 的手段，还是人才竞争的因素之一，因此税负高低至关重要。而税率是影响税负的最 主要因素。在设计税率时，各国的指导思想和原则是有所不同的。我国征收个人所得 税的指导思想是以调节个人收入为主，同时兼顾组织财政收入，并根据我国的国情， 采取了分类（项）税制模式，各类所得的适用税率也有所不同，有的实行累进税率， 有的实行比例税率，最高税率分别为４５％（工资、薪金所得）、４０％（劳务报酬 所得）、３５％（个体工商户的生产、经营所得等所得）和２０％（利息、股息等所 得），因而税率形式较为复杂，税负差别较大。而世界各国大多实行的是综合税制， 税率有高有低，德国（４８．５％）、荷兰（５３％）、澳大利亚（４７％）、韩国 和日本（５０％）等国家税率较高，均超过４５％；美国（３３％）、英国、匈牙利、 埃及、墨西哥（均为４０％）、泰国（３７％）、印尼、阿根廷（３５％）最高税率 多在３５％至４０％之间，个别国家或地区的税率在３０％以下。从中不难看出，我 国个人所得税的最高边际税率在世界各国中处于中等略高的水平，但由于我们征管水 平所限，实际征收到的个人所得税负担率比法定税率要低。 　　十、问：为什么我国个人所得税采用分类税制？如何处理分类税制导致的处于同 一收入水平的纳税人税负不等的问题？ 　　答：目前，世界各国的个人所得税制模式有所不同，主要是采用综合税制模式， 此外还有分类税制以及综合与分类相结合的税制两种模式。一个国家采用哪种模式， 与其经济发展和税收征管水平有直接关系。综合税制相对于分类税制更为公平合理， 但必须具备较高的征收管理水平，尤其是需要普遍采用计算机对个人收入进行监控和 征收管理。１９９４年实施新税制时，我国还不具备采用综合税制的相关条件，因此 采用了简单、透明的分类税制。但是这一税制模式在公平性方面存在明显缺陷，不利 于调节作用的发挥。今后个人所得税制的改革，应根据调节高收入的要求和现实的征 收管理水平，结合综合税制和分类税制模式的优点，向综合与分类相结合的税制模式 方向发展。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(3)