２００３年３月１０日　国税函［２００３］２６７号 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局： 　　《２００２年——２００６年中国税收征收管理战略规划纲要》（以下简称《纲 要》）是由联合国开发计划署（ＵＮＤＰ）资助，委托国际货币基金组织（ＩＭＦ） 实施的援助中国税制改革与征管改革项目的组成部分。现将经过国内外专家充分论证 和广泛征求意见基础上形成的《纲要》印发给你们，请结合总局年度工作部署和本地 实际情况参照执行。 附件：２００２年——２００６年中国税收征收管理战略规划纲要 　　目　　录 １．战略目标 　　１．１　指导思想 　　１．２　基本职责 　　１．３　管理理念 　　１．４　价值观念 　　１．５　社会形象 ２．规划背景 　　２．１　国内经济发展 　　２．２　税收收入不断增长 　　２．３　新修订《税收征管法》 　　２．４　政府对税收工作的重视和支持 　　２．５　纳税人对税收征管的期望 　　２．６　税收征管改革不断深化 　　２．７　信息技术的挑战 　　２．８　ＷＴＯ与电子商务的挑战 　　２．９　面临的风险与主要问题 ３．预期指标 　　３．１　税收收入 　　３．２　组织结构 　　３．３　纳税服务 　　３．４　税源监管 　　３．５　征管信息化 　　３．６　干部素质 ４．征管机构 　　４．１　机构现状 　　４．２　征管机构调整的目的与方法 ５．征管法规 　　５．１　税收征管法规体系 　　５．２　完善税收征管法规体系的基本原则 ６．征管信息化 　　６．１　征管信息化的现状 　　６．２　统一征管软件 　　６．３　建立数据处理中心 　　６．４　征管信息系统的运行与维护 　　６．５　实现征管信息系统的全国联网运行 ７．征管业务重组 　　７．１　“集约化”原理的导入 　　７．２　征管业务流程与岗责体系 　　７．３　征管质量的考核与评价 　　７．４　关于简化问题 　　７．５　重组以后的征管业务规范 ８．税源监管 　　８．１　税收征管能力 　　８．２　税源监管的主要内容 　　８．３　税源监管的主要任务 　　８．４　税源监管与税收计划 ９．纳税评估 　　９．１　引入纳税评估机制 　　９．２　纳税信誉等级制度及其管理 １０．防范征管风险 　　１０．１　树立风险意识 　　１０．２　防范征管风险 　　１０．３　经济风险与税收征管 １１．征管成本 　　１１．１　树立税收征管成本观念 　　１１．２　降低税收征管成本的基本途径 　　１１．３　建立税收征管成本监控、考核机制 １２．纳税服务 　　１２．１　征管观念的转变 　　１２．２　健全纳税服务体系 　　１２．３　关于税务代理 　　１２．４　纳税人的纳税成本 １３．法律救济 　　１３．１　法律救济的相关法律制度 　　１３．２　法律救济制度对税收征管工作质量的意义 　　前　　言 　　０．１．　税收征管战略规划项目的提出 　　０．１．１．税收征管战略规划项目是由联合国开发计划署（ＵＮＤＰ）资助， 委托国际货币基金组织（ＩＭＦ）实施的援助中国税制改革与征管改革项目的组成部 分。 　　０．１．２．税收征管战略规划项目是为了提高国家税务总局在组织全国税务系 统不断提高税收征收管理水平方面的能力，而引入战略管理的工作机制。 　　０．１．３．税收征管战略规划项目要充分借鉴国际税收征管方面的先进经验， 听取外国专家的意见，结合中国税收征管工作的实际，在解决征管主要问题方面取得 实际效果。 　　０．２．税收征管战略规划项目的形成 　　０．２．１．由ＩＭＦ官员和国际战略规划专家介绍税收征管战略规划的国际经 验、现代战略管理全过程的科学方法。 　　０．２．２．由国家税务总局组织部分税务官员到新加坡税务署（ＩＲＡＳ）考 察，并提交税收征管战略规划纲要讨论稿。 　　０．２．３．２００１年１１月下旬，由ＩＭＦ和国际税务专家审阅并评论战略 规划的讨论稿，并向国家税务总局提出评审的意见和建议，进一步修订了战略规划纲 要。 　　０．２．４．２００１年１２月，就修订后的税收征管战略规划纲要，在珠海市 召开有６名国内专家、部分省市税务局主管局长和征管处长参加的国内研讨会，完成 战略规划纲要的初稿。 　　０．３．税收征管战略规划纲要的实施 　　０．３．１．经反复讨论修改后的税收征管战略规划纲要已经国家税务总局审议 批准，印发全国税务系统参照执行。 　　０．３．２．税收征管战略规划纲要的各项工作要求，将在２００２年至 ２００６年的５年期间，由国家税务总局和各省级国家税务局与地方税务局在年度计 划中分级逐项落实。 　　０．３．３．本纲要立足于决策参考的层面，只具备宏观指导作用，各项具体任 务的落实，有待进一步制定详细的工作方案，并不排除实施过程中的修改和完善。 　　１．战略目标 　　１．１．税收征管的指导思想 　　１．１．１．税收征管的指导思想是“依法治税、从严治队”。 　　１．１．２．税收征管的各项具体工作是“依法治税、从严治队”的基本载体。 　　１．１．３．实现“依法治税、从严治队”最重要的工作手段是实现税收征管信 息化。 　　１．２．税务机关的基本职责 　　１．２．１．税务机关的基本职责可以表述为：“执行国家税法，依法实施有效 征管，组织税收收入，促进经济和社会发展”。 　　１．２．２．省以下税务机关的主要工作职责是征收管理。 　　１．２．３．为组织、指导、协调和监督基层征管工作，总局和省局作为上级管 理机关应承担更多的工作职责。 　　１．３．税收征管的管理理念 　　１．３．１．税收征管的管理理念是“科技加管理”。 　　１．３．２．加大税收征管的科技含量包含引进先进的管理科学，但重点是加速 税收征管信息化进程。 　　１．３．３．实现税收征管信息化不能忽视人的因素，管理机制的改革、管理水 平的提高与信息化进程是相互依存、互为前提的系统工程。 　　１．４．税收工作的价值观念 　　１．４．１．中国税收工作的价值观念是：公平、公正、公开地服务于社会主义 市场经济发展和现代化建设，服务于纳税人，服务于全社会。 　　１．４．２．“公平、公正、公开”是对所有的税收执法行为及其结果的基本要 求。 　　１．４．３．为实践这一价值观念，必须树立经济决定税收，竭诚为纳税人服务、 回报社会的观念。 　　１．５．税务机关的社会形象 　　１．５．１．税务机关的社会形象为：忠诚、廉洁、服务、统一、文明、高效。 　　１．５．２．税务机关的所有工作人员应该宣誓忠诚于国家、忠诚于宪法与税法、 忠诚于税收事业。 　　１．５．３．秉公执法是清正廉洁的前提条件，税务人员都必须依法办税，国家 应该为他们创造良好的工作和生活环境，激励其尽职尽责。 　　１．５．４．税务机关要把纳税服务作为行政执法的有机组成部分，为纳税人提 供优质、高效服务，使纳税人满意。 　　１．５．５．各级税务机关和全体税务人员必须从政治和法制的高度树立统一的 意志，建立统一的机制，遵循统一的步调，追求统一的效果。 　　１．５．６．要大力倡导全局观念和集体荣誉感，无论是个人还是集体，都应该 不遗余力地追求更高的质量与效率。 　　２．规划背景 　　２．１．国内经济发展 　　２．１．１．本规划纲要基本分析口径采用的历史数据，主要是根据１９９４年 税制改革和分税制财政体制改革开始至２００２年年底的相关统计数据整理而成。 　　２．１．２．１９９４年至２００２年的９年期间是我国经济持续、快速、稳定 发展的阶段，经济的发展为税收征管提供了充足的税源和良好的外部环境。 　　２．１．３．表一：１９９４——２００２年国家ＧＤＰ增长情况表 　　　　　　　 单位：亿元 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 GDP 46759．4 58478．1 67884．6 74462．6 78345．2 82067．5 89403．6 95933．0 102397．9 比上年±％ 12．6 10．5 9．6 8．8 7．8 7．1 8．0 7．3 8．0 备注：GDP增长速度按可比价格计算。 　　２．１．４．新税制和分税制财政体制适应经济发展的需要，确保税收收入的稳 定增长，充分证明了新税制和分税制财政体制改革和决策的及时性和正确性。 　　２．２．税收收入不断增长 　　２．２．１．在经济增长的前提下，经过全国税务系统各级税务机关和全体税务 人员的共同努力，我国税收收入的总体规模也实现了同步、持续、快速、稳定的增长。 　　２．２．２．表二：１９９４——２００２年全国税收总量情况表 单位：亿元 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 税收收入 5070．79 5973．75 7050．61 8225．51 9092．99 10314．97 12665．80 15165．47 16996．56 比上年±％ 23．1 17．8 18．0 16．7 10．5 13．4 22．8 19．7 12．1 备注：税收收入指税务部门征收入库的各项税收，不包括关税和农业税收，下同。 　　２．２．３．在税收总量增长的同时，年度税收的增长也从１９９４年的 ９５１．５５亿元水平，猛增到２００２年的１８３１．０９亿元水平，为经济发展 和社会安定做出了应有的贡献。 　　２．２．４．表三：１９９４——２００２年年度税收增量情况表 单位：亿元 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 比上年增收 951．55 902．96 1076．86 1174．90 1003 1221．98 2350．83 2499．67 1831．09 比上年±％ － －5．11 19．26 9．10 13．3 40．87 92．38 6．33 －26．75 　　２．２．５．表四：１９９４——２００２年税务登记户数情况表 单位：万户 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 登记 国税 － 1223 1009 1077 1124．7 1084．5 1182 1200 1189 户数 地税 － 606 884 1094 1303．0 1246．2 1402．7 1410 1758 比上 国税 － － －17．5 6．7 10．9 －3．6 9．0 1．5 －0．9 年±％ 地税 － － 45．9 23．8 19．1 －4．4 12．6 1 24．7 　　２．２．６．表五：１９９４——２００２年税务人员总数情况表 单位：人 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 税务人员总数 － 733986 776888 791184 802237 805775 800800 747270 741944 比上年±％ － － 5．85 1．84 1．4 0．44 －0．62 　－6．68 －0．71 　　２．２．７．表六：１９９４——２００２年税收占ＧＤＰ比重情况表 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 税收占GDP％ 10．8 10．2 10．4 11．0 11．6 12．6 14．2 15．8 16．5 　　２．２．８．表七：１９９４——２００２年中央收入占财政总收入比重情况表 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 中央收入占 57．9 54．6 53．3 53．3 50．9 50．87 55．8 59．6 58．3 财政总收入％ 　　２．３．新修订《税收征管法》 　　２．３．１．２００１年４月２８日全国人大常委会第２１次常务会议审议通过 新的《中华人民共和国税收征收管理法》，江泽民主席同日签发主席令，自５月１日 开始实施。 　　２．３．２．新《税收征管法》赋予税务机关更多更有效的行政执法权力与手段。 并就防范税款流失、打击偷逃骗抗税、实施税收征管的信息化和专业化提出明确要求。 　　２．３．３．新《税收征管法》首次就强化社会、政府对税收征管的配合，强化 税源监管的方法与手段，规范纳税服务的内容作出了明确的要求。 　　２．３．４．新《税收征管法》在完善税收征管手段的同时，大量增加了保护纳 税人合法权益和规范税务机关和税务人员行政行为的条款，是税收征管立法的进步。 　　２．４．政府对税收征管工作的重视和支持 　　２．４．１．各级人民政府要求税务机关必须完成或超额完成国家下达的年度税 收收入任务，以确保各项建设与发展对财政支出日益增长的需求。 　　２．４．２．各级人民政府希望税务机关更加充分地发挥税收对经济的宏观调控 作用，涵养税源，实行国民待遇，实现公平竞争，促进经济发展。 　　２．４．３．各级党委、政府要求各级税务机关必须加强税务人员队伍建设，在 整体素质与能力不断提高的同时，改进行业作风，防范和惩处各种以权谋私的不廉洁 行为。 　　２．５．纳税人对税收征管工作的期望 　　２．５．１．纳税人希望税收征管的结果要公平，为他们创造更好的生产、生活 环境并希望严厉打击偷、逃、骗、抗税行为，维护依法自觉纳税的纳税人的合法权益。 　　２．５．２．纳税人希望得到税务机关的纳税指导和问题解答，希望税法和税收 征管规定能够更加通俗易懂，增加税收行政执法过程的透明度，以便纳税人更好地维 护自身的合法权益。 　　２．５．３．纳税人期望办税过程能够更加简便易行、轻松愉快，节省纳税的时 间、金钱和精力，并希望税务机关的服务更加周到细致。 　　２．６．税收征管改革不断深化 　　２．６．１．自八十年代末期开始的“征管、检查”两分离和“征、管、查”三 分离的专业化改革以后，陆续实现了“专管员”从管户制向管事制的转变。 　　２．６．２．在调整税收征管专业职能的同时，基本上实现了从税务机关对纳税 人“保姆式”管理向纳税人依法自觉主动申报纳税的转变。 　　２．６．３．１９９７年１月国务院办公厅转发国家税务总局关于深化税收征管 改革的方案，确定了在２０１０年以前实现“以申报纳税和优化服务为基础，以计算 机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新征管模式。 　　２．６．４．自２０００年以来，按照“科技加管理”的新思路，试点推行信息 化支持下的专业化的新一轮征管改革，并提出同步推进机构改革和人事制度改革的要 求。 　　２．７．信息技术的挑战 　　２．７．１．自八十年代末期开始的税收征管信息化的进程已经普及到全国所有 税务机关，尽管各地发展不平衡、不统一，但也从手工操作向自动化办公方向迈出了 一大步。 　　２．７．２．表八：全国税务机关拥有计算机数量情况表 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　单位：万台 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 总台数 2.5 　4.5 8.5 　 12.2 15.7 20 25 30 44 比上年±% － 　80 88.9 　 43.5 28.7 27.4 25 20 46.7 　　２．７．３．九十年代中期网络技术的迅速发展，为税收征管工作实现信息化提 供了更广泛的应用可能，同时也对征管信息化的水平提出了不可回避的挑战。 　　２．７．４．全社会的信息化进程，特别是电子政府工程的突飞猛进，要求税务 机关信息化进程必须加速，各级政府几乎都已认识到建立全面、及时、准确的税收征 管信息系统的必要性。 　　２．７．５．税务系统在完善自我、适应发展的进程中，无论在征管业务方面， 还是队伍建设方面都对征管信息化提出了日益迫切的发展要求。 　　２．８．加入ＷＴＯ和电子商务的挑战 　　２．８．１．中国已于２００１年１２月加入ＷＴ０，中国的经济将进一步与世 界接轨，税收征管与国际惯例接轨势在必行，税收立法与行政执法必须适应这一变化。 　　２．８．２．电子商务改变了传统的贸易和结算方式，并具有无国界、数字化等 特点，加大了税收征管的难度，产生了较大的税款流失风险和税款转移的可能。因此， 还必须在传统的税收征管体系之外，建立一套依托于因特网的电子税收征管体系，对 电子商务进行比较有效的监管，维护国家的利益。 　　２．８．３．在当前世界经济发展普遍不景气的情况下，我国的经济一直保持了 较高发展速度，但世界经济的景气度对我国以出口为主的经济发展模式影响也愈加明 显，实行公平、公正、公开的税收征管原则，提高征管效率，是我国保持经济持续发 展、增加财政收入、减少外界影响的必然要求。 　　２．９．税收征管面临的风险和主要问题 　　２．９．１．税款流失仍是当前和今后相当长一段时间内税收征管最主要的风险， 我们还没有足够的能力去估价流失的程度，并找到迅速解决这一问题的方法。 　　２．９．２．因税源监管能力不足而造成的税款流失，重点在规模相对较小而数 量庞大的小企业和个体工商业户，大中型国有、股份制企业次之。 　　２．９．３．从征管力量的分布看，大约８０－９０％的税务人员管理着 １０－２０％的税收收入，而以大约１０－２０％的人员管理着８０－９０％的税收 收入，管理力度明显不足，征收成本也因此居高不下。 　　２．９．４．偷、逃、骗、抗税的大案要案时有发生，行政处罚力度不够，移送 司法机关追究刑事责任困难重重，对犯罪行为的震慑与打击力度明显不足。 　　２．９．５．基层征管机构的设置过于分散，尤其是科级以下的分局和税务所数 量过于庞大，制约权力、降低成本以及信息化都难以实现。 　　２．９．６．在社会综合管理机制不完善的情况下，税务机关与有关经济管理部 门之间以信息共享为主要内容的工作配合难以实现，严重影响税务机关监管税源的能 力。 　　２．９．７．信息系统缺乏统一规划，缺乏统一的税收征管指标体系，特别是征 管软件不统一，无法支持网络化的应用；数据质量不高、系统存在着安全隐患，这些 都有可能引发系统瘫痪等灾难性事故。 　　２．９．８．队伍整体素质不高，尤其是综合型管理人才与高级专业人才缺乏的 矛盾日益突出，由此而引发的高层决策能力和宏观管理水平不高值得担忧。 　　２．９．９．杜绝行政执法的随意性，防范由此而引发的税务人员违法腐败行为， 仍缺乏与税收征管工作有机结合的治本措施。 　　３．预期指标 　　３．１．税收收入 　　３．１．１．确保税收收人与经济同步增长，或略高于经济增长；在ＧＤＰ增长 ７％左右的前提下，保持税收１０％左右的增速，总规模将在２００４年超过２万亿 元。 　　３．１．２．表九：２００３年——２００６年税收收入预测表 　　　　　　　　　　　　　　　　单位：亿元 2003 2004 2005 2006 税收总收入 18500 20500 22500 24500 比上年±% 12.1 10.8 9.8 8.9 比上年增收 2000 2000 2000 2000 　　３．２．组织结构 　　３．２．１．逐步实现税收征管机构统一设置，全国国、地税机关一律按照总局、 省局、地市局、区县局四级设置，统一级别，统一称谓。 　　３．２．２．最大限度地压缩区县局（不含区县局）以下的派出机构（“股”级 的分局和税务所），力争在５年内压缩３０％，压缩的重点在城市地区。 　　３．３．纳税服务 　　３．３．１．纳税人实现多元化申报缴款方式的比重，在城市地区达到８０％以 上。 　　３．３．２．２００４年抽样调查的纳税人综合满意度达到８０％以上， ２００６年达到９０％以上。 　　３．４．税源监管 　　３．４．１．２００４年，８０％左右的地区实现与工商行政管理局信息系统联 网运行；２００６年，８０％左右的地区实现与银行系统的联网运行。 　　３．４．２．５年内在８０％左右的城市地区，以中小企业纳税人为主，分行业 陆续推广使用税控装置。 　　３．５．征管信息化 　　３．５．１．２００４年三分之二省级的国税系统和三分之一省级的地税系统使 用全国统一的征管软件ＣＴＡＩＳ。 　　３．５．２．２００６年实现全国税务系统征管信息系统全部与总局联网运行。 　　３．６．干部素质 　　３．６．１．加大干部培训力度，不断提高税务干部的业务素质，坚持以人为本， 充分调动每个税务干部的积极性，发挥各自所长。 　　３．６．２．对干部实行分类管理，培养复合型和专业型人才，重组人力资源， 以适应不同岗位的需要。 　　３．６．３．２００６年，具有大专以上文化程度的税务人员占总人数的比例达 到７０％以上。 　　４．征管机构 　　４．１．税务机构的现状 　　４．１．１．省以下征管机构除按属地管理原则设定的以外，尚有省局和地市局 直属的征收分局以及涉外分局和进出口税收管理分局。 　　４．１．２．除按行政级别设定的征管机构以外，一些地区还有自行提高行政级 别的半格局。 　　４．１．３．区县（不含）以下设立的征管机构数量过于庞大，全国共有 ３６４９９个税务所（分局）（截止２００２年末）。 　　４．１．４．税务机关的内设机构不统一。 　　４．１．５．改革试点单位的专业机构设置不统一。 　　４．２．征管机构调整的目的和方法 　　４．２．１．统一全国税收征管机构的设置原则，一律按照总局、省局、地市局 和区县局设定，取消各类直属征收分局和自行升格的半格局。 　　４．２．２．分解上收行政执法权力，减少集管理、征收、检查等各项征管职能 于一身的综合征管机构，逐步实现信息化支持下的专业化管理。 　　４．２．３．最大限度地压缩分局和税务所一级的基层征管机构，在解决行政执 法权力的同时降低税收成本。 　　５．征管法规 　　５．１．征管法规体系 　　５．１．１．新修订的《税收征管法》是征管法规体系的最高层次，已经全国人 民代表大会九届常委会第２１次会议审议通过，２００１年５月１日开始实施。 　　５．１．２．新修订的《税收征管法实施细则》是税收征管法规的第二层次，已 经国务院批准颁布，并于２００２年１０月１５日起实施。 　　５．１．３．《国家税务总局关于征管法及其实施细则的实施办法》将根据《税 收征管法》和《税收征管法实施细则》，就税收征管操作层面的主要原则做出规定。 　　５．１．４．有近３０项的税收征管单项制度需要用一年半左右的时间陆续制定 完成，最终形成新的税收征管法规体系。 　　５．２．完善税收征管法规体系的基本原则 　　５．２．１．税收征管法规体系的制定与完善必须服从税制改革与征管改革的要 求，包括本规划纲要中经批准可以付诸实施的内容。 　　５．２．２．新的征管法规体系必须注重可操作性，涉及到征管过程中的复杂情 况，应尽可能详尽地做出规定，避免管理过程中的疏漏。 　　５．２．３．完善税收征管法规还应注重通过征管信息化为税收征管的程序和手 续更加简化、有效提供新的可能。 　　６．征管信息化 　　６．１．征管信息化的现状 　　６．１．１．征管信息化已在全国税务系统取得长足的进步，信息化促进了观念 的转变和素质的提高，大幅度提升了征管工作的质量与效率，培养了一批专业管理人 才。 　　６．１．２．自八十年代末期就已经开始进行征管信息化的统一规划，但由于各 种原因，并未严格按照规划执行，加之现有的征管信息系统存在重复建设、应用不统 一、信息不能充分共享、数据质量不高、存在安全隐患等问题，与现代信息网络技术 的迅猛发展不相适应。 　　６．１．３．“金税工程”二期已在全国国税系统成功地开通运行，在强化了增 值税管理的同时，极大地促进了征管信息化的进程。 　　６．１．４，由世界银行和日本国政府贷款资助的ＣＴＡＩＳ（China Taxation Administration Information System）已在全国２２个城市和３省１市试点运行成功， 为统一征管应用软件创造了条件。 　　６．１．５．为解决信息化建设中的突出问题，国家税务总局制定下发了信息系 统建设的“一体化”总体方案，为征管信息化指明了工作方向。 　　６．２．统一征管软件 　　６．２．１．在完善ＣＴＡＩＳ软件的基础上，加速推广统一征管软件的进程。 力争在２００４年完成三分之二的省级国税系统和三分之一的省级地税系统统一征管 软件的推广工作。 　　６．２．２．尽快确立地税征管软件的开发思路，加快解决国、地税信息共享问 题。 　　６．２．３．尽早完成ＣＴＡＩＳ软件、金税工程二期、出口退税、涉外税收等 征管软件的整合工作，彻底统一税收征管应用软件，建设金税工程三期。 　　６．２．４．力争在２００４年内完成金税工程三期应用软件的开发，主要内容 是简化优化软件的业务流程与数据库结构，以三层（或多层）体系结构和组件化策略， 适应业务覆盖面不断增加、进一步集中处理和海量信息分析利用的需要。 　　６．３．建立数据处理中心 　　６．３．１．２００３年以前数据处理以集中到地市级为宜，２００４年以后随 着金税工程三期的逐步推广，进一步提高数据处理的集中度，实现按省集中处理的新 模式。 　　６．３．２．为减轻基层征管部门处理数据的工作压力，确保数据质量，降低管 理运营成本，应倡导在地市级以上税务机关成立数据处理中心。 　　６．４．征管信息系统的运行维护 　　６．４．１．要采用技术推动策略促使税收征管业务需求的优化与简化，并据此 不断完善应用软件，确保或提升系统运行质量与效率，培养复合型人才。 　　６．４．２．把“万无一失”作为征管信息系统建设工作质量的目标要求，确保 征管数据的质量，培养专门人才，建立安全、高效的数据录、审、调、存、传等系统 管理工作机制。 　　６．４．３．利用各种先进手段和严格的管理制度，进一步加强税务管理信息系 统的安全体系建设，逐步完善海量数据的各种备份和防灾机制。 　　６．４．４．要积极探索新的有效管理机制，保障征管信息系统的管理、建设、 运行维护、优化升级的顺利进行。 　　６．５．实现征管信息系统全国联网运行 　　６．５．１．随着ＣＴＡＩＳ软件按省试点推广的进程，逐步通过省局与总局的 联网试运行，并力争在２００６年实现全国税务系统税收征管业务与总局联网运行。 　　６．５．２．随着税务系统内部征管信息化的进程，陆续实现税收征管信息系统 与政府和社会有关部门间的联网运行。工作重点是在省、地两级的工商行政管理部门 和银行之间联网运行。 　　６．５．３．图二：全国征管信息系统联网运行模式简图（略） 　　７．征管业务重组 　　７．１．“集约化”工作原理的导入 　　７．１．１．将“合理地配置各种资源、形成精细的分工、紧密的联系和有效的 制约、以最小投入求得最大产出的组织社会化大生产”的“集约化”原理导入税收征 管工作。 　　７．１．２．按照税收征管专业化要求，在信息化的支持下，按照优化、简化以 后的征管业务流程将行政执法的各个工作环节分解到信息系统的“流水线”上。 　　７．２．业务流程和岗责体系 　　７．２．１．充分重视信息化的技术推动与规范制约作用，重新按照新的税收征 管法规体系描述税收征管业务流程，确定税收征管各项业务的岗责体系。 　　７．２．２．税收征管的岗责体系相当于税收执法“产品”的ＩＳ０９０００质 量认证体系，应包括征管工作的职责、分工、标准、操作、权限、程序、联系、制约、 考核、评价等各项具体内容。 　　７．３．征管质量的考核评价 　　７．３．１．科学设置征管质量考核评价的指标体系，并全部根据信息系统的原 始数据自动生成。 　　７．３．２．征管质量的考核评价应结合行政执法责任制与过错责任追究制一并 进行。 　　７．４．关于简化问题 　　７．４．１．由于长期的工作积累和传统的职责分工，以及税收征管环境的日趋 复杂，税收征管工作面临大量的重复、繁琐、掣肘和浪费现象，必须下大决心对现有 的工作程序、手续、档案、票据进行大幅度的简化，以确保各项征管工作的质量与效 率。 　　７．４．２．简化工作除考虑征收管理自身的负担以外，还要充分考虑税法规定 以及纳税人的期望。 　　８．税源监管 　　８．１．税收征管能力 　　８．１．１．普遍存在的税收风险，使税务工作者对自身的征管能力进行了深刻 的反思：经济决定税源，但税源不等于税收，在税源一定、税法不变的前提下，税源 转化为税收的多少主要取决于征管能力和水平的高低。因此，税收征管能力集中表现 在对税源监管的能力上，税源监管是税收征管基础的基础，税收征管的重点必须放在 税源监管上。 　　８．１．２．税源监管是税务机关利用各种方法对税收与经济之间关系的监视与 控制，以分析并掌握税基的规模与分布。此项工作作为税务机关的重要职责，贯穿于 税收征管的全过程。 　　８．１．３．税源监管能力的低下是造成税款流失的主要原因之一。税务机关内 部和外部信息不畅通、不及时、不准确又是税务机关税源监管能力至今不能提高的客 观因素。 　　８．２．税源监管的主要内容 　　８．２．１．税源有宏观、微观两个层次，税源监管也具有宏观、微观两个层次。 　　８．２．２．宏观层次的税源是指整个税收收入的来源，在统计上表现为国内生 产总值（ＧＤＰ）。 　　８．２．３．宏观层次的税源监管已从税收角度对ＧＤＰ创造和使用全过程的监 管，即对整个经济运动过程的监管。 　　８．２．４．微观层次的税源监管是指各个具体税种的收入来源，一般表现为各 个具体税种的税基。 　　８．３．税源监管的主要任务 　　８．３．１．了解并掌握纳税人财务核算和相关生产经营的情况是税源监管的传 统方法。这些情况集中体现在纳税申报表格之中，结合审查账簿报表，参考生产经营 情况，提高税源监管的能力。 　　８．３．２．通过银行了解并掌握纳税人的资金周转情况是税源监管的第二种重 要手段。此种方法有待国家对银行开户和现金管理制度的完善和信息系统联网运行的 支持。 　　８．３．３．通过税控装置了解并掌握纳税人最主要的税基——流转额是税源监 管的第三种渠道，新《税收征管法》已对此做出明确规定，应尽快强制推行。 　　８．３．４．综合使用以上三种方法，不仅可以对某一纳税人的某一税种当期纳 税情况进行审核，还可以通过海量信息对地区、行业纳税情况作出科学评价。 　　８．４．税源监管与税收计划 　　８．４．１．随着税源监管能力的不断提高，必然带来“重视能力、淡化指标” 的工作结果，但在可见的若干年内，税收计划仍有不可替代的作用，不容忽视。 　　８．４．２．税源监管的结果不仅可以指导征管工作，还可以使税收计划与分析 工作摆脱盲目的窘境，为税收决策提供了更加科学、准确的参考。 　　９．纳税评估 　　９．１．广泛引入评估机制 　　９．１．１．作为国际上税收征管的通常做法，纳税评估在防范税收风险、提高 征管能力方面有着十分重要的作用，应作为近期改进征管工作的重要内容之一。 　　９．１．２．纳税评估的内容十分广泛，但应以审核、评价纳税申报准确性为主 要内容，首先在流转税和所得税税种开展。 　　９．１．３．财产类税收征管也有赖于评估机制的不断完善和评估能力的不断提 高，应注重学习相关知识，培养评估人才。 　　９．２．纳税信誉等级制度及其管理 　　９．２．１．在纳税评估的基础上应建立纳税信誉等级制度。信誉等级制度既可 鞭策纳税人依法自觉纳税，又可以简化办税的程序和手续。 　　９．２．２．纳税信誉等级制度是防范征管风险的有力措施之一。 　　９．２．３．在同一地区不同纳税人和不同税种之间，应建立统一的综合评议指 标，并由专门机构的专门人员负责管理，纳税评估和信誉等级工作原则上应由不同的 专业人员分工管理。 　　１０．防范征管风险 　　１０．１．引进风险意识 　　１０．１．１．在行政管理工作中引进风险意识是近年来管理科学的发展趋势， 税收征管工作中的风险直接制约着税收征管的质量与效率，必须引起足够的重视。 　　１０．１．２．引进风险意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度 认识自身工作的本质及其规律，防范征管风险的举措又可以使税收征管工作获得更多 的主动性。 　　１０．２．防范税收风险的重点工作 　　１０．２．１．减少税款流失是防范征管风险的主体工作任务，工作的重点是引 导纳税遵从、强化税源监管、开展纳税评估、提高稽查质量和办案速度、严格行政处 罚等各项工作。 　　１０．２．２．打击偷、逃、骗、抗税也是防范风险的重要手段，重点是在强化 征管机制的同时，加大对刑事犯罪的打击力度；为解决税收违法案件移送侦查的工作 机制问题，应加速税务警察队伍的建设，但应以刑事侦查为主，不应负责税务治安工 作。 　　１０．２．３．以规范行政执法行为，规避听证、复议、诉讼过程中的征管风险 也应是重点工作之一。 　　１０．２．４．以提高数据质量和建立健全信息系统各项安全机制是防范征管信 息系统发生灾难性事故的重要工作。 　　１０．２．５．以完善征管机制和手段，建立行风廉政建设的治本机制是防范税 务人员违法乱纪的良策。 　　１０．３．经济风险与税收征管 　　１０．３．１．在经济发展平稳时期防范征管风险的预期目的是容易达到的，但 在经济发展非常时期，特别是在经济衰退和萎缩时期，防范征管风险将面临更大的压 力。 　　１０．３．２．解决经济风险时期税收征管压力的唯一途径是按照风险管理的基 本方法，努力提高税收征管质量与效率，并进一步规避税收征管风险。 　　１１．征管成本 　　１１．１．树立征管成本观念 　　１１．１．１．在传统的征管模式和管理理念中，征管成本被长时期忽略，即使 在近年的改革中开始注意到征收成本问题，但我们仍不能找到一种可能的方法来计算 或考核税收的征收成本。 　　１１．１．２．成本管理应该是征管战略规划的重要组成部分，首要的任务是在 各级税务机关，特别是决策层领导干部中树立成本意识。 　　１１．１．３．在确定征管成本构成的基础上，要十分注重税收总规模对征管成 本的影响，增加税收收入的总量是比减少征管费用开支更加有效的降低成本的方法。 　　１１．２．降低税收征管成本的基本途径 　　１１．２．１．信息化无疑是降低征收成本的重要手段，但前期的投入、后期的 运行维护与优化升级必须有足够的资金投入，因此，建议就“金税工程”三期向世行 申请第二笔贷款。 　　１１．２．２．精简机构、简化征管程序和手续、推广零散税收的委托代征、推 行纳税信誉等级制度、引导纳税人自觉纳税、提高纳税遵从度、推广税务代理都是压 缩征管成本的有效途径。 　　１１．２．３．改革税务档案的管理办法、简化税收票证制度、探索纳税人或税 务代理人的举证责任制度，也将有利于征管成本的降低。 　　１１．２．４．在有条件的城市地区，按照“抓大控小”的原则，对零散税收实 施简易管理办法，不仅可以集中力量管理重点税源，也有利于降低成本。 　　１１．３．建立税收征管成本监督、考核机制 　　１１．３．１．随着管理水平的提高，应尽早建立征管成本的考核、监督机制以 促使税收征管工作进一步树立成本意识，关注成本管理工作。 　　１１．３．２．建议为此成立专门的工作班子，借鉴国际行政成本管理经验，结 合中国税务的实际情况提出工作方案，尽早建立我国税收征管成本管理的初步机制。 　　１２．纳税服务 　　１２．１．征管观念的转变 　　１２．１．１．传统的征管工作观念建立在基本上不相信纳税人能够依法纳税的 主观判断上，工作的重点也就必然注重监督与惩罚，经常为解决个别问题而普遍开展 工作，征纳双方关系相对比较紧张。 　　１２．１．２．新的征管观念建立在基本上相信纳税人能够依法自觉履行纳税义 务的基础上，纳税服务必然成为管理的重点之一。 　　１２．２．健全纳税服务体系 　　１２．２．１．传统的纳税服务着重解决工作态度问题，通常被认为是精神文明 建设的范畴；转变观念以后的纳税服务应该是行政行为的重要组成部分，对此，新征 管法已有明确的规定。 　　１２．２．２．为此，应该建立定期征询纳税人对税收征管工作意见的制度，了 解纳税人合法合理的期望，进而修订和完善有关纳税服务的制度和规定。 　　１２．２．３．应制定公布《纳税人权利与义务》，并以简洁明了的方式广为宣 传，使纳税人人人皆知。 　　１２．２．４．当前规范纳税服务的重点应侧重于宣传送达、辅导咨询、办税培 训、表票供应、受理申报申诉等征管前沿性工作。 　　１２．２．５．要制定并推广文明执法用语、首问责任制、限时服务、公开办税 等纳税服务工作制度，引导纳税人依法自觉纳税，提高纳税遵从意识。 　　１２．２．６．推行电子申报、邮寄申报、电话申报等方便纳税人的多元化申报 方式和电子缴税、银税联网缴税等多渠道纳税方式。 　　１２．３．税务代理 　　１２．３．１．税务代理是纳税服务社会化的重要组成部分，税务机关应在加强 行政管理的同时，倡导与支持税务代理事业的健康发展。 　　１２．３．２．税务代理必须是完全独立的社会中介事业，代理机关应该在纳税 人完全自愿原则的基础上受理各种合法的代理事项，严格禁止行政行为有偿化。 　　１２．４．纳税人的纳税成本 　　１２．４．１．税务机关应充分尊重纳税人希望降低纳税成本的愿望，包括尽可 能地节省纳税人的办税时间、金钱与精力。 　　１２．４．２．法定的纳税服务必须由税务机关向纳税人无偿提供，税务机关也 应有足够的经费支持，印制并无偿发放各种通俗易懂的税收宣传品。 　　１３．法律救济 　　１３．１．法律救济的相关法律制度 　　１３．１．１．《中华人民共和国行政复议法》经１９９９年４月２９日第九届 全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过，于１９９９年１０月１日起实施。国 家税务总局１９９９年制定实施的《税务行政复议规则（试行）》，将于２００３年 修订完善。 　　１３．１．２．《中华人民共和国行政诉讼法》经１９８９年４月４日第七届全 国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，于１９９０年１０月１日起实施。 　　１３．１．３．《中华人民共和国国家赔偿法》经１９９４年５月１２日第八届 全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，于１９９５年１月１日起实施。 　　１３．２．法律救济制度对税收征管工作质量的意义 　　１３．２．１．税务行政复议工作是征管工作的重要组成部分，是其中的一项重 要内容，是征管工作的最后环节，又是一项相对独立的部分。复议工作对征纳矛盾的 解决，既是对纳税人的救济，又是对征管、服务质量具有法律权威的检验。行政诉讼、 行政赔偿，形式上虽与征管没有很大关系，但实质上与复议一样（统称法律救济）， 都起到了保护纳税人合法权益，检验税收征管质量的作用（当然，这种检验来自于外 部）。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　(3)